农村小型农田水利设施问题研究——基于安徽省颍上县的调查

王容蓉

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

农村小型农田水利工程简称小农水，指为解决耕地灌溉和农村人畜饮水而修建的田间灌排工程 、灌区抗旱水源工程、小型水库、塘坝、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站。安徽省内小农水设施主要有小水库、小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、机电井、末级渠系八类。

颍上县地处淮河、颍河交汇处，是农业大县，面积1859平方公里，耕地10.4万公顷，人口173.88万。2016年末乡村从业人员869074人，其中从事农业的人员390123人。颍上县农副产品资源丰富，盛产小麦、水稻、红芋、玉米，是全国粮食生产百强县。颍上县农业生产对小型农田水利设施依赖程度较高。2016年，颍上县更新改造农村集体泵站4288千瓦，扩挖整治村塘47口，加固、新建小型水闸14座，改造中小型灌区6万亩，实现新增灌溉面积2.5万亩，改善灌溉面积6万亩，发展节水灌溉面积1.7万亩，新增除涝面积4万亩，改善除涝面积8.6万亩。

1 颍上县农田水利设施建设现状

1.1 农田水利设施灌溉体系较为完善

颍上县地处沿淮地区，境内水资源较为充沛，多河流湖泊。调查发现，颍上县农户主要选择天然雨水、河流、湖泊、地下水进行农田灌溉，灌溉水源比较充足。颍上县农业灌溉方式以水渠为主，每村都修有水渠。农忙时节，村里将河水引入水渠，组织村民抽水灌溉。水渠没修到的田地或者旱地，农民通过机械抽水或者打机井的方式灌溉。随着水利设施的普及，颖上县几乎没有农户再通过挑水、运水的方式灌溉了。

1.2 农田水利设施年久失修，疏于管理

颍上县的农田水利设施大多是四五十年前由村委会组织农户建设的，近年来新建的农田水利设施较少。改革开放后，乡政府、村委会在农业生产中的角色发生转变，作用弱化，对小农水的管理往往流于形式，导致小农水工程出现归属不明、责任不实、疏于管理等问题。村委会缺乏水利设施维护资金，也缺乏专业技术人员，与此同时很多村民存在“搭便车”心理，不愿意在水利设施管护上投入资金，导致很多水电站设备老化，水渠淤塞，丧失了排涝灌溉功能。

1.3 小农水设施基建资金匮乏

颍上县小农水建设资金来源渠道单一，高度依赖于国家、省水利建设补贴资金，县级及以下的财政很难划出专项资金支持小型农田水利建设和维护。因此一些小型农田水利建设需要农民出一部分钱，通常村里通过“一事一议”筹资，但是因为人们对灌溉的认识不一，加之农户之间收入差距大，所以总是有部分农户不愿意出钱，导致小农水建设一拖再拖。

2 小型农田水利设施建设面临的困境

2.1 政府资金供给不足

小型农田水利设施作为准公共物品，政府理所当然是其供给者，但部分地方政府严重“缺位”，出现了“国家管不到、集体管不好、村民管不了”的现象[1]。《中华人民共和国水利法》明确规定小型农田水利设施“谁受益、谁建设、谁管理、谁负责”。相对于其他惠及范围广泛的民生工程，单个小农水设施受益主体范围狭窄，多为同村及附近乡镇从事农业生产的村民，因此各级政府的政策支持力度一般。

在我国，政府对小农水设施的供给主要有两种，一是通过颁布政策和文件强调小型农田水利的重要性，提升其战略地位；二是设立小农水建设专项资金。专项资金的使用一般由基层政府逐级上报，上级政府进行审批，上报过程中可能会出现虚报资金的情况，导致专项基金不能快速地流向最需要的部门，甚至被挪为他用[2]。县级政府负责小农水建设的组织、统筹、规划和实施，然而一方面受制于地方财政收入有限，另一方面农业税取消后[3]，农民收入与地方财政不再息息相关，两者的目标不完全一致，最终导致县级政府配套资金往往不能落实，而乡镇政府财政资金更加紧张，所以小农水建设资金严重不足。

2.2 村委会管理不善

村委会在小农水设施建设中积极性一般。农村税费改革后村委会被取消了向农民收取行政经费的权利，村委会缺少资金。小农水建设是一项系统性工程，涉及部门、资金、群众较多。近年来农村集体经济退化，村民集体意识下降，面对村委的统筹协调工作，部分村民并不领情反而担心村委会成员在利益面前不公平、不公正，这导致村委会成员工作积极性降低[4]，不愿意为集体事业费心费力。2007年农业部出台《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，筹资筹劳的适用范围包括村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林等项目。然而在实际运行中，“一事一议”并不顺利。调查发现，“一事一议”制度在农户中的知晓率不高，有43.3%农户不知道“一事一议”，有33.2%的农户虽然知道“一事一议”政策，但不了解政策内容，很多问题“议不了、决不了”。 颍上县农户对小农水的重要性基本了解，普遍认为小农水设施的作用是灌溉、排涝。村里想通过“一事一议”解决资金缺口，但是总有一部分村民不愿意出钱，最终导致水利工程没建起来，而另一部分村民还抱怨村委会办不成事。

2.3 农户自身面临的困境

虽然小农水设施建设的直接受益人是农民，但是农民对小农水设施建设缺乏热情。城镇化进程中，不少农民背井离乡到城市务工，虽然辛苦但是与留在农村相比，他们会获得更多的收入，这部分农民对小农水建设漠不关心。留在农村的农民仍然有“看天吃饭”的思想。此外，根深蒂固的小农思想也是制约农田水利发展的一个重要因素。调查发现，村里在组织水利建设时总有一部分村民强烈反对，因为水利建设常常要占用村民的土地，可能被占地的村民就会反对建设，有时候在地里修个机井村民都不乐意，他们担心别人经过时会误伤了农作物，有农民甚至觉得可以借着水利设施落后、自然灾害的理由骗取农业补贴和保险赔偿。

3 皖北地区小型农田水利建设的对策与建议

3.1 加强水利建设的宣传与教育

各级政府要加强政策宣传，让农民了解小农水建设的惠民性和可操作性，增强农民的参与度。同时要对农户进行思想教育，定期组织学习培训，提高农户受教育程度，培养其良好的集体意识和主人翁意识。新闻媒体要及时报道、宣传农业水利工作的效果和收益，引导农户认识农户农田水利建设的急迫性和长远意义，增强农户参与小农水设施建设的积极性[5]。

3.2 拓宽资金来源渠道，完善多元投入机制

目前，颍上县小型农田水利建设资金主要来源于农业综合开发、土地整治、新增千亿斤粮食产生能力、小农水重点县、“一事一议”财政奖补、扶贫开发、现代农业发展、江淮分水岭综合治理等项目资金，以及省、市、县三级财政设立的农田水利建设专项资金。农田水利设施的公共物品属性决定了政府财政扶持的必要性[6]。农业是立国之本，政府应加大对农业的财政政策倾斜力度和支持。省、市、县各级政府应在财政预算中设立农田水利专项资金，并及时拨出。相关部门要监督专项资金的使用，确保专款专用。要吸引社会资本加入，鼓励和支持国有资本、公益组织、中小投资人加入农田水利建设和改造工程。要充分尊重群众意愿，鼓励其自主建设，特别是发动新型农业经营主体和社会化服务组织筹资建设小农水。此外，小农水建设还可借鉴在多地棚改区项目中已实践成功的PPP项目模式。

3.3 推进土地流转制度改革

目前不少农民已放弃传统农业生产开始从事其他行业，不再以种植农作物为主要的生活来源，导致农业经营主体弱化，农业生产投入淡化，生产条件退化。调查发现，有一部分农民表示只要价格合理愿意转出土地，但也有一部分农户存在粗放种植土地骗取国家保险和农业补贴的情况。政府应进一步加强对土地流转的管理，使切实受益的种粮大户等新型农业经营主体主动投入到小农水建设中来。

3.4 加强村委会建设

村委会是离农民最近的基层组织，在建设、维护小农水方面有重要作用。要加强和完善村委会建设，增强村干部的服务意识，增进村委会和村民的沟通。要培养和提升村委会成员政治素养、工作能力和公信力，保障其在小农水建设过程中实施正面、积极影响。村委会应及时宣传中央、省、市、县文件精神，解读好政策，说明白福利。

3.5 切实加强小型农田水利设施的管理与维护

乡镇人民政府和行政村是小型水利工程管护的责任单位，负责本辖区的工程管护。要加快建立县、乡、村三级负责制体系，构建责任清晰、统筹高效、监督全面的长效管护体制，原则上村级工程村级管理，跨村工程乡镇管理，跨乡镇工程县级管理。要逐步推行小农水设施“权属登记”制度，颁发所有权证、使用权证，签订管护责任书，探索因地制宜与工程管理相结合的管护模式。要培育小农水设施管护专业化服务机构，鼓励农民成立节水用水互助协会、水利工程合作社等多种形式的管护实体。要提升基层水务工作者的工资待遇，将其纳入行政编制，吸引政治过硬和专业过硬的人才加入到小农水管理和维护中来。

[1] 宋洪远，吴仲斌.盈利能力、社会资源介入与产权制度改革——基于小型农田水利设施建设与管理问题的研究[J].中国农村经济，2009 (3): 4-13.

[2] 牛婷婷.新农村建设时期小型农田水利的现状与思考——以河南信阳农村为例[J].毛泽东邓小平理论研究，2013(2):57-63.

[3] 贺雪峰，郭 亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础[J].管理世界，2010(7): 86-97.

[4] 田先红，陈玲.农田水利的三种模式比较及启示——以湖北省荆门市新贺泵站为例[J].南京农业大学学报，2012(1):9-15.

[5] 董海峰，何志锋，王 浩.农户对农田水利工程的需求和投资的影响因素分析——基于博罗县120户农户调查[J].广东农业科学，2013(5):220-223.

[6] 俞雅乖.“一主多元”农田水利基础设施供给体系分析[J].农业经济问题，2012(6):55-60