浅谈“泛主权公投”的多元风险与效应

■ 刘匡宇

蔡英文当局下修“公投”门槛仅半年，岛内已有大小40多个“公投”提案，其中不乏要求“禁挂五星红旗”和“以台湾名义参加东京奥运会”等敏感的“泛主权公投”提案，“独”派组织“喜乐岛联盟”更叫嚣明年将推动“台独建国公投”，年底的“多案并公投”，成为两岸关系不容忽视的新风险。从修“法”至今，在蔡英文当局与“独”派的相互利用和博弈中，“公投”门槛的大幅下降埋下今日“公投”乱象之源；海量、反复的“公投”，将深刻影响岛内政治生态、社会意识和民意认同，提升台湾问题的复杂性。

蔡英文当局与“独”派的相互利用与裹挟

当前岛内“公投”泛滥的局面，是去年蔡英文当局下修“公投”门槛，开启“潘多拉魔盒”的必然结果。回溯修“法”过程，虽然当时在野党以“不包含‘修宪’和‘领土变更’议题，同意还权于民”为由不做阻挡，但事情显然并没有这么单纯。整个修“法”进程事实上是蔡英文当局与“独”派的博弈与合谋，利用这一机制掩护“泛主权公投”或“台独公投”，为双方各自的政治利益服务。

蔡英文2014年第三次当选民进党主席后，为响应“反服贸运动”诉求抛出了“宪改”议题，包括增加立法机构席次、立法机构选制改革、降低“修宪”与“公投”门槛等内容。当时，蔡英文炒作“公投”，要求增加所谓“公民社会”的政治参与度，以弥补代议制不足，其真实目的是假借社会力量和小党派为民进党政策主张服务。

但在蔡英文当局上台后，“独”派认为其并未改变“在中华民国宪政体制下处理两岸事务”的政治宣示，其“台湾定位”也不符合“独”派思维，所谓“宪制性台独”是在“打假球”。一时间，苏巧慧等深绿民意代表接连抛出“两国论修宪案”，给蔡英文出难题；民进党前主席林义雄的“人民作主教育基金会”也领阵持续对蔡英文施压，要求其尽速下修“公投”门槛，由春到冬发起多场真真假假的“禁食”表演，“逼迫”蔡英文承诺完成修“法”。相对于高敏感性的“宪改”，一个被阉割了“‘修宪’和‘领土变更’”元素的“公投”门槛下修，显然更能掩饰其“独”意，不但更容易通过，也在两岸关系上显得没有那么“暴冲”，同时也能阶段性地满足“独”派胃口。

“公投”修“法”埋下乱象之源

可以说，从“公投”修“法”一开始，这一议题就成为“独”派和蔡英文当局相互施压、配合与利用的政治工具。双方在其中各取所需，也试图去影响和控制对方。不过，蔡英文当局虽为民进党当权派，但在欲拒还迎地下修了“公投”门槛之后，就很难去阻挡“独”派利用这股力量对蔡英文当局政治路线的绑架与裹挟，这从修“法”内容可以看出。

“公投”门槛降低表现在：提案、联署门槛分别降低数十倍、数倍到1879人和28.2万人，同时许可网络联署；“双二分之一通过门槛”也改为有效同意票多于不同意票，且有效同意票达投票权人总额四分之一以上的宽松标准；投票年龄由20岁降至18岁；废“公投审议委员会”而改“中选会”为主管机关，同时赋予行政部门发动“公投”的权利。这样的修“法”内容，为“公投元年”的事态发展至少埋下了三个伏笔。

一是为各种极端、争议性“公投案”解除了制度性障碍。此前，台湾曾在2004年、2008年举行过6次“公投”，结果皆为否决。按如今标准，其中4个可获通过，包括购买反导系统、“以台湾名义入联”等。以后者为例，其投票率35.82%，同意票552.92万，占投票数94.01%，远超现在的投票权人总数1/4标准。在这样的对比和激励下，“独”派早已蠢蠢欲动，布局谋求用“公投”方式推动台湾以“更积极的身份”参与国际组织，同时推动进一步修正“公投法”。去年修“法”一结束，“时代力量”即抛出多个“泛主权公投”动议；6月19日，再次叫嚣要推动“重审公投法”，纳入“领土变更”。

二是绿营利用“中选会”技术性主导“公投”议题及进程。民进党修“法”时宣称要废除“公投审议机制”，高呼“打破鸟笼，还权于民”，但到了“公投元年”，“中选会”这个法理上并无“公投审查权”的“独立机关”，在实际运作中，却能用大到“违宪”、小到“需补正”等各种理由为“公投”提案设卡，成为具有实质准驳权的“太上审议机关”。蔡英文当局借此把控“公投”提案的审查、解释和许可权，从而能够操弄民意，控制“公投”能量为其政治服务。例如，泛蓝推动的反对蔡英文当局政策的“反核食公投”“反对票公投”和“废促转条例公投”等，屡遭“中选会”技术性“驳回”；已成立的14案中，与现行宪制性规定相扞格、争议性更高的“东京奥运正名公投”，和一些符合民进党意识形态的社运主题“公投”则迅速过关。

三是为政党进行民粹政治动员留下后门。蔡英文当局优先处理“公投”修“法”，推动“公投绑大选”，将其当作刺激选民、提高投票率的选举动员手段。表面上，修“法”把推动“法理台独”的责任与能量提供给“选民”，但28万的联署门槛对于普通民众或团体仍然较高，对政党却容易得多。事实上，政党政治一直是台湾所谓“民主政治”的核心动力，台湾前6次“公投”全都是政党为求胜选而发动的“公投绑大选”，结果均遭否决。近期，民进党不惜投入资源、承受风险，动员党务系统策动“禁挂五星红旗公投”等五项“公投”提案，既是针对“大量冲着民进党的公投”的政治防御，也是测试年底“公投绑大选”的政治能量。

“泛主权公投”不容忽视的多元效应

“泛主权公投”的发动者们有强烈的政治投机和选举操作意图，每一次“公投”的提出、讨论和付诸行动的进程，都有精心的政治算计，都会对岛内政治社会和台海两岸关系产生微妙的蝴蝶效应。

一是“泛主权公投”将加剧恶化两岸关系。当前，民进党内部为选举争权夺利和政治路线斗争而打破头，蔡英文不但民意支持长期低迷，党内地位也有动摇，已没有去年全代会前放话“不靠‘独’派上台”的底气，不但要向“独”派妥协更多，还有主动对祖国大陆“示强”、制造两岸关系对抗和风险的动机。特别是针对近两年来，岛内认同祖国大陆政权和治理模式的民意呈现增多的趋势，操弄“禁挂五星红旗”之类的提案，通过塑造“共同敌人”想象来凝聚深绿基本盘、刺激绿营投票率，是民进党曾屡试不爽的“灵丹妙药”。在两岸关系愈发紧张、政治互信脆弱不堪之际，民进党协助、鼓动一系列“涉主权公投”，不但再次体现了敌视、对抗和报复祖国大陆的心态，更显示其正加快“渐进台独”、加大两岸对抗。而“公投”结果所具有的“决定性和影响性”，更为两岸关系埋下了诸多暗雷。

二是“台独”主张将更多被“民意”和“民间行为”包裹抛出。民进党“全面执政”并不代表其在岛内已能为所欲为。此前，“禁挂五星红旗”已被民间团体借“国发会公共政策网络参与平台”提出，但已由“大法官会议释宪”和法务部门定性为违反“言论自由”；台湾所谓“国家安全法”“人民团体法”中也删除了“不得主张或宣扬共产主义和国土分裂”的条文。虽然很难通过公权力直接诉求“反中台独”，公然箝制民众“言论自由”，但民进党不但有“公投”这个政治利器，还控制或影响着诸多“公共政策参与平台”“联署资源运筹平台”和I-voting等由“民间”发起、网络进行、被“公民参与”包装的请愿、联署等政治造势工具，裹挟其“台独”诉求。同时，当前的“泛主权公投”也是一个民意测试，如果能获得高票支持，无疑为今后“独”派推行包含所谓“领土变更”“宪法改造”“新宪复决”的变相“台独公投”，或者更为公然、粗暴的“正名、制宪、入联公投”提供了底气。

三是凝聚“台湾主体认同”和“台湾自决意识”，加剧社会民粹。台湾本没有进行所谓“公投”的合法性，但“公投”和“直选”一样，是一个具有观念塑造和规范传导作用的政治过程。其一，是“台湾民族自决”思维的具体实践。形形色色的“公投”是绿色意识形态的宣泄和推广，是“台湾认同”身份和“台湾自决”观念的强化，如果“公投”成为台湾政治社会的常态，则有可能更深层次地影响台湾民众的身份认同观念。其二，加剧社会的民粹化。台湾朝野豪赌加码，制造出“全球最低的公投门槛”，不仅拿掉“鸟笼”，甚至连“防火墙”都拆除。根据“中选会”初估，年底的“公投绑大选”，在很难获得充分的社会政策讨论和完整的决策参考情况下，每个选民要在几分钟内投15张票，很容易受民粹影响而草草盖章，最终酿成民意扭曲和非理性结果。英国“脱欧”就是前车之鉴。同时，这也会让台湾社会愈发“多元”和扁平。即使是与两岸关系不直接挂钩的劳工、婚姻平权、能源、“司改”、“转型正义”等面向的“公投”，其提出和讨论的过程，都不可避免地会让台湾更加“民粹化”。这样的趋势符合民进党的绿色意识形态，但在政治与民粹相互裹挟下，也很容易操作失控而玩火自焚。

四是进一步将台湾问题“国际化”。应当看到，当前岛内的“泛台独公投”深受外部力量的鼓动和影响。一方面，诸如“东京奥运正名公投”等前期已经得到包括日本国会“亲台派”和民间支持“台独”右翼势力的力挺，使得这一议题在遭国际奥委会明确否决之时仍然被“独”派不懈推动。另一方面，近年来，苏格兰、库尔德人和加泰罗尼亚的“公投”与独立运动也对岛内“独”派产生了示范和激励效应。更重要的是，台湾如果不断重复和宣扬“公投”，也会给国际社会制造“台湾民族自决”的观感，吸引国际社会的关注和干预，加深台湾问题的国际化。不过，这种干预却未必都是“台独”所乐见的。近日，“美国在台协会主席”莫健(James Moriarty)重申，与陈水扁时期一样，“入联公投”仍然会被美国视为“破坏台海现状”的动作，显示美国对这一动向也充满警惕。