民办学校分类管理税收优惠问题思考及建议——基于民办教育促进法视角

尹峰 匡爱花

广州城建职业学院

一、民办学校分类管理税收优惠问题背景与困惑

（一）民办学校发展现状

基于教育资源的稀缺性与教育经费的高投入性，公共教育服务难以满足社会多层次、多样化教育需求，在政府大力扶持之下，民办教育行业逐渐兴起。据《2016年全国教育事业发展统计公报》显示全国共有各级各类民办学校17.10万所，其他民办培训机构1.95万所，各类受教育人数达5672.27万人。民办教育规模及质量逐步提升，全日制学历教育、非学历培训领域全面开花，知名教育品牌涌现，大幅弥补政府教育财政资金缺口，极大程度满足社会对优质教育资源的需求。

（二）民办教育促进法现状

最新《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）相比旧法主要做了三个方面大的修订。一是明确了民办学校分类管理划分标准。《民促法》第十九条规定：非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。二是明确了两类学校各自享受的优惠政策。主要表现在对民办学校在政府购买服务及奖助金扶持、税收优惠、土地使用优惠政策方面。明显可以看出，政府选择进一步加强对于非营利性民办学校的扶持力度。三是明确了两类学校终止时剩余财产的处理。该项规定对民办学校退出机制进行了规范。非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。

二、民办学校分类管理税收优惠政策的困惑

纵观多年民办教育发展实践，民办学校整体上市场竞争力更甚公办学校。分类管理政策出台导致非营利性民办学校预期得到更多的政策扶持，营利性民办学校扶持政策相对弱化。这样的制度框架设计，给民办学校举办者选择营利性学校带来了困惑。

一是营利性民办学校政府财政资助下降。新《民促法》第四十六条“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”第五十一条“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”这些规定，可能导致营利性民办学校得到的政府补贴大幅下降。

二是营利性民办学校税负成本上升。按照新《民促法》举办的营利性民办学校须到工商行政管理部门进行企业法人登记，按照《公司法》规定在运行期间缴纳增值税、土地使用税、企业所得税等多项税负。基于教育事业公益性特点，税收优惠对营利性民办教育存在一定区别对待。从对教育实行直接减免税政策现实执行情况来看，除增值税外，其它税种的适用对象为公办学校或非营利性民办学校。依此标准，绝大部分营利性民办学校享受不到上述税法所规定的优惠待遇。与非营利性民办学校比较，如果营利性民办学校缴足税款将增加办学成本30%以上。

基于上述观点，营利性民办学校竞争力下降难以避免。如果营利性民办学校指望通过提高收费来抵消政府资助下降和税收成本上升的财务压力，将困难重重。为了避免营利性民办学校丧失市场竞争力，对营利性民办学校提供税收优惠成为必要的政策选择。

三、民办学校分类管理税收优惠思考

新《民促法》出台后，新《民促法》第四十七条“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”从公益性角度看，应该对民办教育给予税收优惠；从营利性角度看，依照公司法规定对营利性民办教育征税；从非营利性角度看，给予非营利性民办教育和公办学校同等的税收优惠。

然而，现行税收法规与《民促法》规定对营利性民办学校税收优惠政策依然语焉不详。笔者认为，民办学校税收待遇不能单纯以应征应免而论。

（一）民办教育的“公共产品属性”使税收优惠具有合理性

国家大计，教育为本。在公民办学校并存发展的格局中，如果由于税收不公平而导致营利性民办学校竞争力下降终止办学，那么政府需要用更多财政保证公共教育产品。笔者认为，即便是营利性民办学校，也能使政府能够更好地履行其教育责任。因此，民间办学行为对政府公共教育产品的互补应该受到政府的鼓励和支持。这就为立法对营利性民办学校提供税收优惠政策支持提供了理性依据。

（二）民办教育的“资金利用效率”值得享受税收优惠

与公办学校相比，民办学校能够通过消耗更少的公共财政资源为受教育者提供同样的教育产品，说明民办学校比公办学校有更高的资源利用效率。因此，对非营利性民办学校的税收优惠政策同样适用于营利性民办学校。如果我们不对营利性民办学校提供税收优惠而导致民间资金望而却步和民办教育供给减少，结果政府需要花费更大代价去满足公共教育资源的社会需要。

（三）营利性民办学校税收优惠政策空间较大

从目前税收优惠政策现状来看，国家层面的法律法规关于民办学校的税收优惠政策较为含糊，法律法规冲突解决机制的缺失也客观存在，政府对民办学校税收优惠政策执行落实不力。因此，制定相关优惠政策还存在诸多困难。但是，只要协调好政府部门，理顺中央和地方政府关系，营利性民办学校税收优惠政策的制定还存在较大空间。

（四）国外实践证明对营利性民办学校提供税收优惠完全可行

美国的多个州政府会对营利性学校提供直接税收减免。美国近50%的州对所有营利性学校的动产和不动产财产免除财产税，一些州对于营利性私立学校售卖的餐食、教科书、通勤校车等相关的行为和收入免除税负，对企业和个人纳税人向民办教育事业或受教育者个人的直接捐赠，准予在企业所得税和个人所得税前全额扣除并予以表彰。

日本1975年制定的(私立学校振兴助成法)(昭和50年法律第61号)第四条明确规定对私立学校提供经常性费用补助和税收优惠政策。

法国政府对于私立教育的财税支持，主要通过支付教师工资、下拨财政补助、设立奖学金三种形式实施。同时，有子女上学的家庭，其家长在纳税时可享受个人所得税减税政策，且不分公立或私立教育。

国外实践表明，对营利性民办学校提供税收优惠也是完全可行的。

四、民办学校分类管理税收优惠对策与建议

（一）加强《民办教育促进法》与税收法律法规的衔接

理顺政府各部门职责，促进立法，加强现行税收政策与民办教育行业管理政策之间的有机衔接，整合民办教育税收政策规定，健全民办学校税收政策规范体系。民办学校税收优惠体系应从顶层制度设计着手，消除上位法和下位法之间的立法冲突，规范政策执行依据，实现民办教育的税收政策体系的内在统一。

现行大多数税收法规享受税收优惠范围是“由国家财政部门拨付事业经费的单位”或“经费纳入国家财政专户管理的学校”或“与公办学校享受同等税收优惠待遇的非营利性民办学校”，类似框架设计不符合我国民办教育的实际。建议首先列明非营利性民办学校的适用条件与判断标准，便于明确可享受与公办学校同等税收优惠待遇的民办学校的范围。其次重新对营利性民办学校制定独立的税收优惠管理办法，填补立法空白。

（二）进一步优化民办学校税收优惠制度

国家规制部门应充分调研，在区分营利性和非营利性民办学校的基础上，敢于突破不合时宜的思想和政策桎梏，大力支持非营利性民办高等学校的发展同时，为营利性民办高等学校发展创设必要的空间，调整民办高等学校的税收优惠政策。例如，加大捐资办学税收优惠力度，鼓励社会和个人的教育捐赠；对营利性民办学校免征或减按3%的征收率征收增值税，免征或减按15%税率征收企业所得税；减免财产税、土地使用税、房产税等；按民办学校营利程度或投资收益率、民办学校开办地区等区分制定不同层次的税收优惠制度等。并建议财税和教育主管部门联合成立民办教育财税监管中心，专职审核与监管分类优惠税制法规的确立、执行。

（三）适当增加受民办学校教育者的税收优惠政策

向受教育者个人提供税收优惠比向教育供给者提供税收优惠更直接，在管理上也更利于避免税收优惠政策的滥用。例如，参照国外实践，对个人和家庭的教育支出给予在个人所得税前进行一定比例的扣除；对学生教育贷款利息允许全额扣除；进一步扩大企业职工教育经费在计算所得税的扣除比例。

（四）通过税收筹划合理减轻营利性民办学校经费负担

在现行税收优惠制度框架下，营利性民办学校应对自身经营、投资和分配等财务活动进行科学、合理的事先规划与安排，以达到节税目的。通过税收筹划，可以合理减轻民办学校的经费负担，有利于营利性民办学校的长远发展。