论减少制度变迁的成本对国企管理的影响

王顺林

社会转型期的制度变迁是经常的，改革开放以来，我国平均十几天就要颁布一部新法律，各地出台的地方性法规和政府规章更是不计其数。考察这些通过立法程序颁布的新法规，想到其中所蕴含的成本，特别是制度变迁的成本对于国企管理的影响，往往由于缺乏精细的制度变迁成本分析，使得整个社会运行的总成本随制度变迁而增加，特别是那些从传统的全民所有制企业改制为现代企业的国有独资或全资的公司，由于对全民所有制企业与公司之间的区别缺乏认识，乃至混为一谈，受制度变迁成本影响就更大。因此，重视制度变迁的成本对国企管理影响，应该成为现代企业管理中的重要内容。按照党的十九大报告提出的“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”的要求，笔者以“探亲假”制度的变迁为例进行问题分析。同时，希望立法、司法以及法律适用主体都能重视制度变迁的成本给社会管理，特别是给国企发展带来的影响，从制度成本上为国企管理减负，支持实体经济的发展。

一、制度变迁对企业管理的影响

（一）“探亲假”制度的变迁，增加了国企管理成本

建国初期，1957年11月16日全国人民代表大会常务委员会第八十五次会议决议：原则批准国务院关于工人、职员回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定。时任中华人民共和国劳动部部长的马文瑞作了关于“国务院关于工人、职员回家探亲的假期和工资待遇的暂行规定（草案）”的说明。其中说明，“由于目前还没有实行职工的年休假制度，因而不少职工感到缺少同家人团聚的机会”。“现在有必要先制定一个全国统一实行的职工回家探亲给假的办法，以解决当前存在的问题，然后在将来进一步过渡到建立更完善的年休假制度。 ”

1981年3月14日，国务院在此基础上修改公布《国务院关于职工探亲待遇的规定》。

1994年7月5日，《中华人民共和国劳动法》颁布.《劳动法》第45条规定“国家实行带薪年休假制度”。从劳动法的立法本意分析，实行统一的带薪年休假制度，体现劳动者平等享受休假的权利，而不是以身份定权利，这是立法的进步，也体现当初探亲假制度的立法本意。

2007年12月7日，国务院第198次常务会议通过，自2008年1月1日起施行《职工带薪年休假条例》。《条例》第一条规定，为了维护职工休息休假权利，调动职工工作积极性，根据劳动法和公务员法，制定本条例。第二条规定 机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假（以下简称年休假）。

问题在于制定职工带薪年休假的同時，至今国务院尚未对“探亲假”制度作出废止处理。按照“探亲假”的本意，作为过渡性的假期制度，带薪年休假制度的出台，就意味着“探亲假”制度的结束；按照劳动法的立法本意，国家制定统一的带薪年休假，是体现劳动者平等享受休假的权利，不是传统的以身份定权利。据媒体报道，在实施带薪年休假制度时，记者采访当时的国务院法制办负责人。其中问题之一是年休假与探亲假的关系，该负责人答复记者“第三，年休假与探亲假。征求意见过程中，一些部门、地方和网民提出，探亲假与年休假是两种功能不同的休假制度，不应互相冲抵。我们经与有关部门研究，认为这种意见有道理。据此，条例删去了征求意见稿中关于探亲假冲抵年休假的规定。”从此，当年的法制办负责人的答记者问，就成为“探亲假”制度继续存在的依据。对照当年探亲假制度创设时马文瑞部长的解释和劳动法的立法本意，当年的法制办负责人答记者问是否符合“探亲假”制度的立法本意，是显而易见的。但是，作为一项制度就这样继续存在了。

从中看到，在“探亲假”制度的变迁中，“带薪年休假”的实施，实际变成了制度的重复，这种制度的重复不但增加了国家机关、人民团体和全民所有制企业，事业单位对制度执行的成本，而且，影响社会公平，反映出以身份定福利的制度弊端。

（二）制定“探亲假”制度的立法背景已经改变

“探亲假”制度是作为一种过渡性的假期制度，经过50年的社会变化，其立法背景已经改变，“探亲假”制度显得脱离实际。

“探亲假”的立法背景已经变化。“探亲假”制度发端于1957年，完善于1981年，当时尚处计划经济时代。国家机关、人民团体和全民所有制企业以及事业单位的用工完全是组织分配，个人没有太多的权利去改变去选择，“探亲假”的制度设计，是对个人绝对服从组织之后，由组织提供的制度性福利；交通不发达，有些地方还需要用“民间交通工具（牛车、马车）往返”；劳动用工实行48小时工作制，每周休息一天；节假日按照1949年政务院发布的《全国年节及纪念日放假办法》之规定，元旦放假一天，春节放假三天，国际劳动节放假一日，国庆节放假二日.今天，公务员法、劳动合同法的实施，为公务员、职工与用人单位的双向选择创造了条件，为人员的合理流动提供了制度保障；交通日新月异，高铁、飞机、自驾车成为日常出行的寻常工具；劳动用工实行40小时工作制，每周双休；节假日按照2007年12月14日新修订的《全国年节及纪念日放假办法》，将清明、端午和中秋三大传统节日正式列入全民法定公休节日，自2008年开始共有七大全民法定公休节日，分别为元旦、春节、清明、端午、劳动节、中秋和国庆节。通过调整双休日，春节、国庆在放假3天的基础上，把前后4个公休日调整安排在一起，“小长假”连续休假7天。

“探亲假”的适用条件已经变化。《国务院关于职工探亲待遇的规定》，是“ 为了适当地解决职工同亲属长期远居两地的探亲问题”；“ 凡在国家机关、人民团体和全民所有制企业，事业单位工作满一年的固定职工，与配偶不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望配偶的待遇；与父亲、母亲都不住在一起，又不能在公休假日团聚的，可以享受本规定探望父母待遇。但是，职工与父亲或与母亲一方能够在公休假日团聚的，不能享受本规定探望父母的待遇。” 其中，对“能否在公休假日团聚”这一职工享受探亲假的条件，1981年3月26日，国家劳动总局关于制定《国务院关于职工探亲待遇的规定》实施细则的若干问题的意见作出解释，“三、《探亲规定》所称的“不能在公休假日团聚”是指不能利用公休假日在家居住一夜和休息半个白天。 前述立法背景的变化，使《国务院关于职工探亲待遇的规定》中所指的职工与长期远居两地的亲属在公休假日不能团聚的问题随着之变化而变化。endprint

“探亲假”的适用主体也在变化。1993年12月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国公司法》，公司法的实施，使得传统的全民所有制企业（集体所有制企业），逐渐改制为公司，成为现代企业，政府从“管企业”，逐步转变为“管资本”。2017年7月18日，国务院办公厅颁布《中央企业公司制改制工作实施方案》，2017年年底前，按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，国务院国资委监管的中央企业，要全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，加快形成市场化的经营机制。这些从全民所有制企业（集体所有制企业）改制过来的公司，能否适用《探亲规定》，按照《中华人民共和国立法法》，除立法机构或经授权的机构之外，其他任何机构没有解释权。2004年6月11日，上海市劳动保障局公布的职工探亲假的规定，适用条件依据规定还是界定在全民所有制企业，未扩大到公司。

（三）“探亲假”制度的变迁，增加了国企用工成本

带薪年休假制度实施后，“探亲假”未从制度层面废止，使得国家机关、人民团体和全民所有制企业（集体所有制企业）以及事业单位在“探亲假”制度的变迁中增加了制度变迁的成本。由于国家机关、人民团体以及事业单位的开支由公共财政负担，对此制度成本或许很少有人去考虑。但全民所有制企业（集体所有制企业），已不是计划经济时代的公有制企业，已是按照公司法设立的市场主体，设立的法律依据不同，决定了两者是不同形态的主体。但是，在实际工作中，往往把全民所有制企业与公司混为一谈，乃至把“探亲假”随意扩大解释到含有国有、集体经济成分的公司，使得这些公司较非公经济企业的用工成本明显地高，成为含有国有（集体）经济成分的公司的制度性负担。

随意扩大对适用主体的解释，不但增加用工单位的负担，而且由于对法律制度的认识不同，还容易造成用工单位与劳动者之间对能否适用“探亲假”制度的爭议，乃至劳动仲裁、法院审判，影响到用工单位维护与员工之间和谐劳动关系，也造成司法资源的浪费。

试想如果一个含有国有（集体）经济成分的公司的员工连续享受各种假期，会是怎样一种情形，带薪年休假15天，加探亲假30天，加小长假7天，职工连续休假可以达到52天，这样的休假状态，不但影响到这些公司的市场竞争力，而且，用工单位很难做到国家劳动总局关于制定《国务院关于职工探亲待遇的规定》实施细则的若干问题的意见第十条的要求“各单位要合理安排职工探亲的假期，务求不要妨碍生产和工作的正常进行，并且不得因此而增加人员编制。”在不增加编制的情况下，必须要将该职工的工作分解到其他人员身上，这对于不享受探亲假的人员来说，其实也是一种不平等。

二、规范制度变迁的成本管理，提高国企管理效益

（一）规范立法，降低制度变迁的成本

从立法法的角度分析，立法包括制度的创设，也包括对既有法律制度的废止与修改。立法机构，应该对已经实施的法律法规进行社会价值和经济价值的审查评估，如“探亲假”的立法背景与法定情形已经发生变化，法律适用的社会基础已经变化。在这样的情况下，国务院在实施带薪年休假制度时仍然没有废止探亲假规定，造成国家机关、人民团体和全民所有制企业（集体所有制企业）以及事业单位“探亲假”与“带薪年休假”重复。

一方面，说明立法的科学性不够，从“探亲假”制度的变迁分析中，不难发现立法机构对制度变迁的逻辑关系重视是不够的.由于对制度变迁的逻辑性缺乏研究，使得制度的变迁，变成制度的重复，导致政府及其企业管理成本的上升；另一方面，说明对废止或修改已经脱离实际的法律制度的重视度不够，应当以此为戒，规范立法行为，进一步重视法律制度的经济价值。

（二）国企管理讲规范，更要讲成本与效益

国企管理，既要强调合规管理，也要强调成本与效益管理。对于明显的属于制度的变迁，而立法部门又未及时作出废止或修改，造成成本重复，作为管理者应该注意研究。一方面，可以通过适当的途径，及时地向立法机构反馈所发现的问题，以从根本上降低制度变迁带来的管理成本；另一方面，要及时地做好职工的工作，搭建协商沟通的平台，达成基本的共识，在让职工共享国企改革发展的成果的同时，共同重视制度变迁的成本对国企管理成本与经济效益的影响。当然，对于企业特别需要的人才，也要作好相应的人文关怀，包括探亲，可以通过适当的交通补贴以帮助职工借助现代化的交通工具与家人团聚，或者用合同的方式，一人一策地予以解决。同时，作为立法机构和国企特别还要注意善于降低制度的交易成本，为国企减负；降低制度变迁的成本，保障国有资产的增值保值，提高国有企业的竞争力。

（作者：上海红双喜（集团）有限公司总经理）endprint