高强度环境监管成为常态

孟晨浩

环保风暴已经持续3年，并有了越来越严之势，面对复杂的环境治理态势，持续的高压治理才是政策落实的根本，这3年中国环境治理到底经历了什么？高压政策是否可以常态化推进？

2017年9月18日，汽车零部件供应商舍弗勒投资（中国）有限公司公开发布紧急求助函称，今年9月11日，该公司唯一在使用的滚针原材料供应商上海界龙金属拉丝有限公司突然书面通知舍弗勒，由于环保方面原因，上海市浦东新区川沙新镇政府自9月10日起，对该厂实施了“断电停产、拆除相关生产设备”的决定。

这则求助函中称，该公司对相关客户进行了排查，发现滚针的断货将导致49家汽车整车厂的200多个车型从9月19日起开始陆续全面停产；并称理论上将“造成中国汽车产量300多万辆的减产，相当于3000亿人民币的产值损失，局势十万火急”。

针对此事件环保部指出，面对空气、水和土壤污染的严峻形势，大规模治理已经在中国展开，强化环境监管是不可逆转的大趋势。显然，真正的风险源不是强化监管，而是产业链长期漠视污染问题。

看似“舍弗勒”事件事发突然，实际上当地政府部门早在2016年12月和2017年3月先后两次下达了关停通知。而从2017年7月份开始蔓延的环保风暴早在两年前就拉开了序幕。

环保布局制度化

每到夏秋交替之际，关于雾霾的话题就会被媒体反复提起，尤其是以首都北京为中心的北方地区。据美国进口品牌乐控空气质量检测仪的电商部经理刘兴介紹：“从2015年开始，空气质量检测仪的销售从9月份开始慢慢进入旺季，直到次年3月份结束，其中北京地区的销售额占所有销售额的70%。”

也正是雾霾问题的严峻形势将环保推向了全民视野。2010年至2014年间，国家关闭了大量的钢材和石化行业的污染企业，但收效甚微。由此国家也意识到解决环境问题，并不是关闭几家大型污染厂家那么简单，而是一个需要从政策、制度、战略部署，到强有力的监督处罚制度才可还民众一个蓝天碧水的生活环境。

2015年1月1日起开始实施《新环境保护法》，为搭建制度构架提供了强有力的法律依据，至此环境保护在制度和政策布局上开始翻开新的篇章。《新环境保护法》提供了“按日计罚”、查封、扣压、限制生产、停产整治等一系列有针对性的执法利器，规定了对情节严重的环境违法行为将采取行政拘留的处罚等措施，增强了环保执法的刚性，划定了生态红线，有利于提升环境承载力，为子孙后代的发展留下更多的资源和空间。并且确立了多重的监督机制，既明确了政府的保护监督管理职责，还规定通过社会监督，包括公众参与、公益诉讼、民主监督等方式，集全社会之力，共同保护环境。同时出台的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》这4部法令，均以环保部部令的形式发布，为环保法的施行做好了配套保障。

随后中央密集出台了一系列关于生态文明制度建设和环保工作的重大部署，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》和《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》3份政策文件共同形成了下一阶段深化生态文明体制改革的战略部署和制度架构，不仅对环境经济政策体系建设高度重视，同时也为环境经济政策改革指明了方向，并创造了良好的实践条件。

在具体细则方面，除了2013年推出的“大气十条”外，在2015年和2016年先后颁布了“水十条”和“土壤十条”，更加明确了我们赖以生存的空气、水、土壤的保护范围和策略。在2016年7月，环境保护部制订印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，涵盖环评所有领域，包括战略环评、规划环评、项目环评，涉及到环评全过程，总共有46项改革任务，这一改革方案的出台让地方环保部门在评测企业是否符合生产标准提供了更为精细化的政策依据。

2016年9月26日，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，在全省（自治区、直辖市）范围内统一规划建设环境监测网络。试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。当时的环保部部长陈吉宁专门发表署名文章指出，“这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是对地方环保管理体制的一项根本性改革。”

环评标准的明晰化，监察制度的统一化，让后续的监察执法力度的透明化和可视化有了根本性的转变。

制度落实强硬化

如果2015年和2016年是制度化建设的两年，那么2017年就是政策落地初见成效的一年。在文章开篇提到的“舍弗勒”事件中我们可以看到，上海界龙金属拉丝有限公司最早是在2016年12月份就已经接到停产通知，直到今年9月份事件爆发才被媒体披露出来，公众才真正意识到这次的环保风暴不再是一份政令、一段时间的停工就可以躲避了的。

在此之前，造成生态环境每况愈下的原因是多方面的，但其中很重要的一点，就是在过去很长一段时间，部分地区片面追求经济效益，不惜牺牲生态环境，掠夺性地开发自然资源。部分县市为了完成财政税收任务，让污染严重的企业入驻，有的甚至把国外不要的污染项目引进来。再加上考核机制和地方利益的驱动，于公于私，一些地方党政部门都不愿意下大力气抓环保，而且部门之间各自为政、各行其是，难以形成合力，甚至还会出现地方干预环保监察执法的恶劣现象。所以在部分地区环保不得不让位于地方财政，处罚力度也就起不到震摄效果，环境保护相关政策也就难免沦为“纸上谈兵”。

2016年1月4日由环保部牵头成立了中央环保督查组，在2016年做了几次巡视试点以来，收获了许多宝贵经验。作为加强生态文明建设的一项制度性安排，时任环境保护部部长的陈吉宁在2017年3月19日的国务院发展研究中心主办的中国发展高层论坛上透露，“中央环境保护督查今年将首次覆盖全国。”这也就意味着环保督查巡视今后将会进入常态化。这一观点在后续近半年间也得到了验证，环保督察组的动作越来越频繁，并且频频在部分地区杀回马枪。endprint

进入到2017年以来，经常会听到行业污染较重企业停业整顿的消息。以造纸业为例，自今年年初以来，但凡中央环保巡视督查组所到之处，必有造纸厂被查封、停业整顿的报道，其中河北省就有21家纸箱厂被取缔或停业。与其相关的部分行业受到了一定的冲击，没有达到环保标准的造纸厂被大量关停后，必然会产生短期内的以纸类为原材料的产品价格上涨，电商类企业必然会受到影响，因为电商类产品的包装纸箱是必不可少的。

从事3C类电商销售的唐经理介绍称：“2017年初采购的普通三层纸箱在1.4元左右，今年一整年价格上涨非常明显，到8月份已经上涨到3.2元，整整翻了一倍还多，这和短期内原材料紧缺造成的价格上涨有直接关系，刚开始有些接受不了，后面就慢慢习惯了，一天一个价已是纸箱包装的常态了。”

据徐州帅鑫包装厂的经理杨帆称，“此次价格上涨最重要的原因是货源不足，中小型造纸企业由于没有排污设备，因此生产成本比较低，所以纸的价格也就比大型造纸厂的价格低，今年年初許多小型造纸厂以为环保督查还会像几年前一样避一避风头，过段时间中央环保督查组走了就可以正常生产了，没想到从今年年初以来，只要是环保不达标还偷偷生产的企业都被查封了，力度之大也是这些厂家始料不及的，就连一些大型造纸企业的部分生产线也因为环保不达标而关停，短期内由于货源短缺，纸的价格还会略有上涨。”

“其实对于造纸行业来说也是个机会，有魄力和远见的中小企业今年初看着苗头不对，提前把环保设备加上了，在这次涨价潮中获益很多，对于产业升级起到了促进作用。”杨经理如是说。

环保风暴之下，塑料行业上游多种原材料生产商也面临同样的问题，以PVC塑料为例，国内PVC塑料企业以往检修期多集中在年初2月-3月，受环保督察加严等因素影响，2017年以来，特别是7月-9月检修的企业增多。卓创数据显示，目前长期停产企业维持在3家，涉及产能68万吨，占PVC塑料产能的3.3%。7月份以来停产检修涉及产能高达370万吨，约占总产能的18%。

以2017年的环保风暴为标志，中国各个行业都进入了环保还账模式，这意味着过去那种靠无度获取资源牺牲环境、靠低工资和低福利降低成本的竞争方式已经过去。环保风暴对于那些优秀的企业是一个历史性的战略机遇，污染企业会被淘汰，为环保型企业腾出了发展空间，降低了其竞争的惨烈程度，推动了产业升级的加速，可以说制度落实的强硬程度是史无前例的，这也为后续环保税改革提供了强有力的保障。

高压治理常态化

当然，仅仅依靠中央环保督查组督查还是不够了，因为环境治理绝非一朝之功便可奏效，目前的情况是，在巡视组密集的督查下，地方部门已经有了从严治理的超强意识，为了不再出现过去为了政绩和税收，不惜牺牲环境的情况发生，中央将考核环境保护作为了地方官员的绩效之一。

经济要发展，但是生态平衡也不能继续遭受破坏，因此，要解决日益严峻的环境问题，就必须切实落实地方政府在环境保护方面的主体责任。要通过环保督查巡视，督查地方政府的组织领导能力，环境治理的责任落实情况和任务完成程度，以此来考核奖惩地方领导。

将“党政同责”和“一岗双责”落实到地方环境治理上来，可以体现中央环境保护督查的意志。同时按照相关规定，重大问题向中央报告，环保督查结果向上级组织人事部门和纪检监察机关移交移送，作为被督查的干部考核评价任免的重要依据。对于环境问题十分突出、环境质量明显恶化、国家下达的任务没有完成、领导干部在环境保护方面不作为和乱作为、失职渎职、滥用权力等情形，需要追究党纪政纪责任的，应移送纪检监察部门。

通过环保督查让一些工作不力的官员失去升迁的机会，让一些做得好的官员得到奖励，让一些违规违法的官员付出代价，并依此建立健全长效机制，地方政府才会真正重视环保，增加环保在政绩考核中的权重，我们的环境才会尽快获得改善，才能给我们的子孙后代留下蓝天白云和绿水青山。

通过3年的环保制度建设，环保惩治效率不断提高，这将为2018年1月1日起实施的《环境保护税法》打下坚实的基础。只要环保高压态势一直持续，“十三五”环境保护目标定能实现。endprint