香港：城管执法以人为本

陈源茂

香港是一个陆地面积只有1078平方公里，却拥有700万人口的国际大都会，是国际上重要的金融中心、航运中心、贸易中心，被誉为东方之珠。30多年前，香港在城市发展过程中同样遇到小贩乱摆卖、违法建筑、污染、环境卫生等令人头痛的城市管理难题，但香港政府通过法律、行政、宣传等手段，尤其是通过严厉、公正的城市管理行政执法，有效治理了城市快速发展所产生的一系列问题。

拥有一整套完善的城市管理法律法规体系

香港法制建设经历了一个不断修改完善的较长过程，城市管理方面的法规和标准已比较配套，比较具体。香港在城市管理方面，拥有一整套完备的法律法规，这些法律法规是各权力执法部门执法的依据，具体的有以下几个方面的内容：

针对市政管理的法规和标准有《道路工程的照明，标志及防护工作准则》《公共照明条例》《公共照明设计标准》《公共照明服务水平协议》《土地排水条例》《污水处理服务条例》《公共卫生及市政条例》《营运基金条例》《道路交通条例》等。

针对市容和环卫管理的法规和标准有《空气污染管制条例》《噪音管制条例》《废物处置条例》《水污染管制条例》《保护臭氧层条例》《海上倾倒物料条例》《环境影响评估条例》等。

针对园林绿化管理设计的法规和标准有《郊野公园条例》《海岸公园条例》《海岸公园及海岸保护区规划》等。

针对城市土地管理涉及的法规和标准有《香港规划标准与准则》《全港发展策略》《次区域发展策略》《铁路条例》《道路（工程，使用及补偿）条例》《前滨及海床（填海工程）条例》《土地征用（占有业权）条例》《地下铁路（回收土地及有关规定）条例》《城市规划条例》等。

针对公众事务管理的法规和标准有《香港条例》《城市建筑条例》《海岸公园条例》《道路交通规则》《公共卫生及市政条例》等。

香港的法规条文覆盖面宽，内容详细，责任主体比较明晰，执法程序严格规范，切合实际，操作性强。

城市管理行政执法各部门有明确分工和职责

香港城市管理方面的法规和标准已比较配套和具体，覆盖面宽，责任主体比较明晰，执法程序严格规范，切合实际，操作性强。负责城市管理的各个部门，甚至每名公务人员都有着清晰的分工安排。香港有如此高的执行率，主要是由于食物环境卫生署（下称“食环署”）与警署、法院形成了有机的效率极高的行政执法体系。

以食环署为例，该署共有一名食物安全专员和两名副署长分别负责食物安全、环卫执法和行政发展三个方面的工作。食物安全专员分管“食物监察及管制科” 、“风险评估及传达科”、“食物安全中心”；环卫副署长分管三个行动科和“环卫行政科”；发展副署长分管内部职位管理，财务审计，新闻及教育等科室。每个科室以及科室下设的小组都有明确的分工。

食环署非常重视对街头小贩的管理，对小商小贩采用审批管理和日常监管相结合的办法进行规范管理，效果良好。香港的公众街市和熟食市场的档位，以及持牌流动小贩等，均由食环署统一审批发牌、统一管理，审批与监管合一，监管力度很大。而内地是工商部门审批发放牌照，城管部门进行日常市容卫生管理，造成批、管脱节，城管不能进行收牌处理，管理力度非常小。

香港的行政执法体系比较统一、健全、有力，实行警署、行政执法、法院一体化，食环署与警署、法院形成了有机的效率极高的执法体系，增强了政府管理城市的力度，提高了执法效率。

香港城市管理行政执法的严格还表现在执法各部门的紧密配合。例如，食环署对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴广告或海报、犬只粪便污染街道四方面有处罚权，还对其他违反环境卫生管理的事项如空调滴水、店铺 6 米内有积存垃圾、遮阳篷积聚垃圾、饮食店占用公共地方等进行管理。

食环署一旦发现相关违法行为，立即向违例人士发出传票，由法院审理和做出裁决，一经裁定，最高罚款达5000元～2.5万元不等，最低为1500元。从2002年5月实施此项新制度以来，已发出3万多张“定额罚款通知书”（即罚款1500元）而且相关裁决95%以上都能得到执行。

当食环署行政执法人员发出传票后，违例当事人出现争执或异议，警察接到通知后15分钟内就要到达，对违例人员进行拘捕。同时执法人员的具体职责、负责人以及其联系方式都在食环署官方网站上公布，供市民了解监督。这样的安排，出现问题后便于问责，更是对政府部门日常工作的鞭策和监督。

城市管理执法处罚力度大，处罚程序科学

香港的城市管理罚款不手软，但罚得有规矩、讲文明、令人信服。香港针对小贩的检控流程按照一套既定程序执行，当警告无效后，贩管队会进行检控执法，召唤突击队搬走小贩货物，并拘捕违例小贩，然后到附近警署落案起诉，待法庭审讯。

香港法律以非常严厉的惩罚来警示市民提高遵守法律的自觉性。以香港的《地下铁路条例》为例，上面罗列着各种被检控的行为。其中，在地铁吸烟将被罚款5000元，唱歌跳舞或者演乐器将被罚款2000元。

又如《建筑物条例》规定，“未经批准而进行建筑工程属于严重罪行，最高刑罚为监禁两年和罚款港币40万元。如持续违法，会被加判每日罚款港币20000元。”

香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道四项可以判拘役高至 6个月；在店铺6米范围内积存垃圾的，由执法人员书面通知业主1小时内清理完毕，否则会被检控，初犯最高罚款为5000元，再犯最高罚款达1万元；楼房发现有虫鼠为患，限期进行消灭，否则会被检控，最高可被罚款5000元，滞交每日加罚500元；空调系统滴水，一经裁定，最高可被罚款1万元，滞交每日加罚200元，并向法庭申请强制执行命令，加重处罚；食肆违例占用公共地方，一经裁定，最高可被罚款1万元及监禁3个月，滞交每日加罚300元。这些力度都非常大，业主不敢随意违反行政法规。

在明确处罚责任的同时，香港政府也十分重视处罚的程序。警察（包括卫生警察）发现市民违法违例后，即把违例者的姓名、住址及身份证号码以及时间、地点详细记录下来，便于法庭向违例者发出传票。严格按照法律程序审理，视其违例轻重和社会影响，判决罚款或坐牢。

执法人员的行为受其上级主管和廉政公署的双重监督，如发现执法人员枉法徇私，则要对执法人员进行调查和指控。执法者本身不对违例者直接罚款而是发出传票，违例者到指定地点去交款或申辩。这种对于处罚权力的分离配置提高了执法效率，减少贿赂执法者的情况，增强执法力度，保证清正廉洁。

公民教育形式也是多种多样，无处不在。香港环境卫生公民教育和全民参与的工作最早可追溯至1948年，宣传手法和象征标志不断更新，宣传方式灵活多样，有电视宣传短片、电台声带、海报及横幅、报章特稿及报道、巡回展览、互联网、商场大型屏幕墙等方式。香港非常重视环境卫生的学校教育，将环境卫生信息纳入中小学课程，为学生安排卫生教育讲座，举办课外活动。