发展型社会政策视角下我国残疾人社会保障研究

杨明伟 胡晓岩

(沈阳化工大学人文与社会科学学院，辽宁 沈阳 110142)

2007年第二次残疾人口抽样调查结果显示，残疾人口约为全国总人口的6%。其中，残疾人中城市人口占25%，农村人口占75%。残疾人作为一个数量庞大的弱势群体，如何即保障其基本生存需要又能促进经济可持续发展是我们需要探讨的问题。

一、我国残疾人社会保障现状

(一)我残疾人社会保障发展演变

1949年后，我国对于残疾人社会保障制度的建设与发展，总体来说分为以下三个阶段：起步期、停滞倒退期、恢复与发展期。

1949——1956年为残疾人社会保障政策的起步时期。这一时期，我国残疾人社会政策主要在四个方面初步建立：首先我国建立了关于军残的社会优抚制度，其中包括残疾军人优抚相关条例、军人及烈士家属的相关优抚条例，并随后对其不断修正与完善。其次，在农村实行的五保制度中，受保对象包括农村残疾人，提倡大力修建残疾人教养院。最后这一阶段，我国开始鼓励残疾人就业，创建接受残疾人的福利企业。

1966——1976年为停滞倒退期。受文化大革命的影响，我国社会各方面被迫停止。残疾人社会保障事业进入停滞乃至倒退状态。

1976年至今为恢复发展期。文革结束后到1990年代，主要进行恢复重建工作，恢复各项在文革时期废除的社会政策、重建社会组织。设立中国残疾人福利基金会为残疾人提供服务。1990年后残疾人社会保障事业迎来飞速发展时期。

(二)我国残疾人社会保障现状问题分析

如今，我国在残疾人社会保障方面取得了相当的成就。但就目前来看我国对于残疾人的社会保障制度依然多是一种济贫性质的机制，缺乏可持续性以及残疾人多元化发展需求。针对残疾人的社会保障政策存在如下问题。

1.重视残疾人救援制度及保护制度的建立，忽视发展。残疾人是社会中的弱势群体。德汉认为，弱势群体往往导致社会排斥，社会排斥又导致更多劣势，从而形成多重剥夺。我国当前社会政策有很浓厚的救济色彩。缺乏可持续性，无法使残疾人真正得到发展。

2.保障供不应求，形式单一。我国残疾人数量多，且贫困人口比例高，我国目前保障形式以单纯的经济补助为主，形式单一、资金较少，如同杯水车薪，保障与实际需要处于供不应求状态。

3.缺乏残疾人长效保障机制。目前，我国还未形成完善的残疾人社会保障体系，慈善事业也相对落后，缺少相应的制度规范。残疾人保障政策，但缺少长效机制。

二、发展型社会政策理论综述与内涵分析

(一)理论综述

1.梅志里社会发展主义理论

发展主义理论强调社会政策应该与经济发展相结合，即社会政策应该是促进经济协调可持续发展，社会政策与经济发展相辅相成。一方面，经济发展必须是协调可持续的，且发展成果由人民共享。另一方面，社会福利与社会投资的关系上，社会福利应以社会投资为主。发展主义以更加宏观的视角，解释经济政策与社会政策之间的联系。社会政策应满足经济协调可持续发展，并以社会投资为途径，提高劳动者劳动能力，促进企业发展。

2.吉登斯“第三条道路”理论

“第三条道路”理论主张，国家应将重点放在为个人增能，增加个人抵御风险的能力上，而不仅在事后提供补救。属于积极的福利观。

林闵刚认为，应将福利更多的投资于人力资本中，不再仅提供经济救助。即国家应将重点放在教育、技能培训等方面，使个人更好满足自己生存需要，同时为自己的行为负责。政府企业既是社会政策的参与者又是责任主体。

3.古比“新福利主义”理论

“新福利主义”理论包括以下内容：一为重点投资教育、培训等方面。加强劳动者素质同时加强理论的研究。二为鼓励就业，并为特殊弱势群体制定单独计划，提高人们工作热情。三为福利形式变被动为主动。即被动救助、事后补救政策逐渐转化为技能培训等事前政策防患于未然。四为增加市场灵活性，扩大灵活就业范围。五为政府为低收入者提供补助以鼓励其就业。六为为特殊人群制定特殊计划，确实解决他们实际问题。

(二)内涵分析

结合国外学者对发展型社会政策现有研究成果以及我国学者对此基础上提出的适应我国发展型社会政策的特点，可知在我国发展型社会政策内涵包括以下几个方面：

1.社会投资以人力资本为主，关注劳动者是否可以顺利进入劳动市场

发展型社会政策与传统社会政策相比，更加重视对人力资源的投资，即对劳动者本身的投资，以一种“授人鱼不如授人以渔”的态度，赋予劳动者工作技能，为劳动者增能，从而提高其抗逆力，最终达到增强国家竞争力的目的。

2.社会政策要能促进经济的全面、协调、可持续发展

发展型社会政策与传统社会政策观相比，将社会政策放在更加宏观的位置上。传统政策观念将社会政策视为解决经济发展中出现问题的一种手段，是一种附属品。而发展型社会政策则将经济发展与社会发展放在同一位置上，认为两者是同等重要的，没有高低先后之分，是相互依存、相互补充的。学者熊跃根在研究发展型社会政策时提出，社会政策是对社会成本的回应，是对社会问题的一种经济投资形式。因此，发展型社会政策认为社会政策不是支出而是一种投资。

3.发展型社会政策强调对风险“前干预”，为一种中长期战略

发展型社会政策更加注重防患于未然，对于风险持有一种“上游干预”的态度，提倡采取积极措施将风险可能出现的条件切断。而传统的社会政策观则更多的将社会政策视为一种事后补救措施，为一种消极的态度。因此发展型社会政策是以一种长期战略来制定社会政策。

4.责任主体不仅只是政府，社会各部门也应承担责任与政府合作

传统的社会政策，再分配、福利、慈善主体为国家与政府部门。发展型社会政策认为，社会福利责任主体不应只是政府，福利开支应是政府主导下的社会各个部门包括企业、非盈利机构、社区、个人共同合作。

三、发展型社会政策对发展我国残疾人社会保障的启示

(一)重视人力资本投资：关注残疾人康复医疗保障

传统的社会政策注重解决现存问题，保障基本生活，缓解困境。发展型社会政策注重人力资本的投资，即注重消除会使人陷入困境的因素而不是在风险发生后缓解痛苦。因此对于残疾人获残疾人家庭来说，困境的根源在于身体障碍。我国残疾人贫困状态致使其大多放弃治疗，在发展型社会政策视角下，从社会从字角度出发，医疗康复属于“恢复生产力”。

保障残疾人康复医疗，可以将残疾人康复纳入基本医疗保险。康复费用一般高昂，康复时间更是不确定，很多残疾家庭选择放弃康复。保障残疾人康复道路上，可以逐步将康复医疗服务项目、康复辅助器具逐渐纳入康复基本医疗保险。同时设立定点医院，专项康复，解决残疾人康复问题。

(二)以可持续发展中心：解决残疾人就业问题

解决残疾人就业问题，首先要重视残疾人教育与职业技能培训。多数残疾人学历低生存技能少，除去自身生理原因，无就业技能也是他们遭到社会排斥的重要原因。通过教育，使残疾人据有市场竞争力，将残疾人转化为劳动力。

当然，残疾人就业保护政策也必不可少，残疾人特殊生理状态在劳动力市场中必然会受到不平等待遇。通过相关法律法规及相应社会政策，保障残疾人就业，同时鼓励创业，将残疾人群体由“依赖福利”转变为“工作福利”。

(三)强调中长期战略发展：构建多元化残疾人关爱机制建设

对于残疾人问题，传统的社会政策治标不治本。要从根本上解决残疾人问题就必须转变观念，观念排斥导致社会排斥。因此，要认识到残疾人价值，而不只是以同情、怜悯的态度对待，更不能存在嘲笑、讥讽等现象。学者谢佳龙、何山认为要将陈旧的“宿命观”、“残疾人无用观”转变为认识到残疾人的社会价值，尊重残疾人的基本权利。即通过优势视角来对待残疾人。

发展型社会政策强调责任主体多元化，残疾人关爱机制的多元化建立要依靠更多的社会力量而不仅是政府部门。学者童泽提出，应鼓励非盈利机构如社区提供残疾人社区福利服务，实现运行机制市场化，提供社区多元化服务。建立起居家供养为主，社区服务为辅，福利机构为补充式的残疾人关爱机制。学者周沛认为，由于残疾人资源有限、社交范围窄、精神自卑、社会关系网络狭隘。因此，社会工作也应发挥作用，构建多元化残疾人社会支持网络。注重残疾人精神世界，开展宣传活动，改变人们态度，树立新的“残疾人观”。

参考文献：

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[2]吴炜.发展型社会政策及其对我国社会政策发展的启示[J].内蒙古社会科学，2014，06：131-137.

[3]周沛.积极福利视角下残疾人社会福利政策研究[J].东岳论丛，2014，05：42-46.