我国“村改居”社区公共服务供给理论与实践研究

岳国喆，王 凯

（天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384）

随着我国城镇化进程不断加快，实践证明进行“村改居”社区改革是我国推进城镇化的有效途径，但这种“亦城亦村”的过渡型社区的居民有着复杂多样的、高标准的公共服务需求.其供给标准、政策文件的缺失以及供给机制有待完善导致现实中普遍存在公共服务基本社会保障不足、市场化活力不够、多主体协作不深、监督体系不规范[1]等问题.目前，国内学者专家主要从社会学、政治学、经济学等相关理论[2]对“村改居”社区公共服务出现的问题展开相关研究，形成“村改居”社区公共服务研究进展和热点动态.因此，本文通过梳理总结我国“村改居”社区公共服务供给的相关研究，明晰“村改居”社区公共服务供给研究领域和发展趋势，为“村改居”社区公共服务持续深入研究提供明确的方向和思路.

1 “村改居”社区公共服务供给理论研究

在总结相关学者对“村改居”社区内涵研究的基础上，归纳并整理“村改居”社区公共服务供给研究，主要集中于供给模式、供给主体、供给内容、供给机制等四个维度开展相关理论研究，具体内容如下.

1.1 “村改居”社区的概念与内涵

“村改居”社区是城市化进程中一个过渡阶段，是具有中国特色突破城乡二元体制的一种特有现象，其既有城市社区的“外形”，又存在农村社区“本质”.但由于城市空间地域、经济发展水平、政策导向等存在差异化，使我国学术界对“村改居”社区内涵认识不一，主要分为以下三类.第一，“村改居”社区是在新型城镇化过程中，由城市发展规划决定将城市边缘地区的社会、地域空间交叉和经济、生活、文化等需求发展到或接近城镇程度的自然村落且将农村村民委员会撤除，搬迁到全部实行封闭管理模式的新型城市社区，新建城市社区居民委员会管理、治理原本的农村社区[3-4].第二，“村改居”社区意指城市边缘地区或镇所在地将居住的农业户籍改为非农业户籍，即实现“农转非”；同时，将农村基层自治组织的村民委员会转变为城市社区性质的居民委员会[5-6].第三，“村改居”又称“村转居”、“撤村建居”，是受城镇化快速发展影响，在城市规模不断扩大、且因土地征收或城中村改造将城郊区域的传统农村社会向现代工业化城市社会变迁的过程中，顺应时代发展而拆迁安置建立的新城市边缘社区[7]，完成居民身份、社区形态、土地制度、经济体制为主的“四个转变”[8].除此之外，我国学者还将“村改居”社区命名为城市边缘社区[9]、农村回迁安置社区[10]、新型农村社区[11]、农村回迁社区[12]、多村一社区[13]等.归纳上述观点，对某些地区实行城乡居民统称“居住居民”，无法从户口制度的改变判断是否为“村改居”社区居民，进而无法判断该社区类型是否为“村改居”小区.本文认为“村改居”社区指城市化进程中，城市周边边缘区域原有农民随社会变迁而改变生活方式，集体经济改制下的村委会模式改变为城市社区管理模式及“村改居”、“撤村建居”、“城中村”等方式的统称.

1.2 “村改居”社区公共服务供给模式研究

罗艺以深圳市的“村改居”社区为例，分析了“政府主导”下的其社区建设以及社区公共服务供给模式[14]；杜继芳以天津武清区下朱庄街为例，研究了撤村建居社区公共服务供给问题，进行供给模式创新研究[15]；崔月琴、张扬等以“公共性”理论为视角推动“村改居”社区转型进程，向城市社区公共服务供给模式逐步转变[16]；周孟珂进而提出实现公共服务一体化的同城同权、城乡共享的新型公共服务供给模式[17]；徐洋从社区居民需求差异性视角出发，关注社区居民个性化需求，对其有效精准化供给进行研究[18]；郑晓晓以“政府购买”视角研究“村改居”社区公共服务供给模式的创新[19]；姚进忠创新性的将社会工作赋权理论介入“村改居”社区服务，归纳为提升社区工作人员和居民互动性、社区平台构建及完善表达机制等三个方面的实践运用[20].

1.3 “村改居”社区公共服务供给主体研究

黄春蕾对济南市的典型案例以城乡一体化为“村改居”社区公共服务转型的评判标准，从公共服务供给主体和机制两个维度分析其特点、问题，提出多元化供给机制可以有效弥补“村改居”社区公共服务供给机制不完善，并且明确供给主体的责任边界、确保集体产权的制度改革、创新公共服务供给机制[21].汪杰贵、裴志军等基于农民对公共服务满意的目标，探究农村公共服务多元化协同供给模式[22]；翟军亮、吴春梅等应用激励理论对实证中村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励进行分析[23]；潘柄涛将社会资本理论应用于“村改居”社区公民参与模型，发现社会资本对居民参与选举和利益诉求有影响关系[24]；于莉通过“村改居”社区326位农民的数据加以验证社区参与受到干部信任和社区参与机会的显著影响[25].

1.4 “村改居”社区公共服务供给内容研究

尹鹏、李诚固等运用耦合协调度和脱钩模型，分析吉林省人口城镇化与基本公共服务的关系[26]，而高灵芝在“多村一社区”案例的实证分析上，认识到村庄变迁与农村新型社区公共服务供给非均衡问题，并总结供给内容为：以中心村为核心建立社区服务中心，配置相应资源，提供规范专业的有效社区服务[27-28].田强、钱东则通过案例分析社区资源不到位、职能履行困难、经费滞后等问题导致从农村社区转型城市社区公共服务中存在非均等化现象，提出“村改居”社区转型公共服务实现路径是实现集体经济转型、厘清社区治理模式、加强公共服务供给等[29].梁绮惠基于社区治理视角尝试性提出“村改居”公共服务均等化路径从公共服务体制和能力做准备，促进社区公共服务供给的参与活力[30].何建宁针对“村改居”社区居民就业问题，运用比较优势理论和实证加以分析，发现经济活动要素中比较优势资源的有效投入比劳动素质相关性更强[31].

1.5 “村改居”社区公共服务供给机制研究

王铮楠借鉴国内外相关社区公共服务经验，针对泉州市“村改居”公共服务供给中出现的供给模式单一、自治功能弱化、居民参与意识不足、非盈利组织发育不良等问题进行分析，提出适宜泉州市“村改居”社区公共服务的对策[32].基于供给机制变迁理论，武孝巍从“村改居”社区公共服务供给机制变迁的政治、经济、文化等条件分析出外生的城镇化、政府和内生的农民需求的变迁动力，继而分析供给机制问题的成因，从政府、市场、伦理、网络、绩效等维度提出完善“村改居”社区公共服务供给机制和政策启示[33].袁媛将农村基本公共服务供给制度变迁为和政府行为划分为横纵截面，运用制度变迁理论分析政府在制度变迁中的动机、作用、行为及原因[34].朱敏青则从公民治理理论对“村改居”社区公共服务供给机制进行创新，包括公民治理理念、意见表达渠道及引导参与等在内的实现路径[35].

2 “村改居”社区公共服务供给实践探析

随着各地的“村改居”社区建设完成，在转型过程中，对实践层面的公共服务供给主要从供给现状、供给问题和供给掣肘等三个维度展开相关研究.

2.1 “村改居”社区公共服务供给现状分析

高扬在分析天津市和顺园社区“村改居”工作实践的基础上，对“村改居”社区管理工作的现状提出对策建议[36].巨东红，杨贵华以厦门市为例，对“村改居”社区的社工人才队伍建设进行调查，发现现有社区社会工作人员队伍无法满足社区居民的公共服务需求[37].彭英、唐刚基于供求关系理论，运用卡诺模型对成渝地区“村改居”社区体育公共服务供给现状分析，对体育公共服务需求进行分类，根据不同需求的满意度提出相应的供给策略[38].蒋福明，周晓阳提出“村改居”文化转型的实践途径为：完善物质文化设施，规范社区制度，加强思想文化教育，提供多样的文化活动[39].袁方以多中心治理理论分析北京市“村改居”社区公共安全的管理模式，提出多元供给的合作机制可以有效解决社区居民安全需求和公共安全供给不足[40].罗万纯站在农户的视角分析生活环境公共服务供给效果及其影响因素，发现生活环境与资金投入成正相关关系，供给效果主要受到农村居民环保意识、知识、家庭需求等影响[41].

2.2 “村改居”社区公共服务供给问题分析

基于公共服务供给视角下，董雪艳在“村改居”社区由村委会转为居委会的过程中归纳突出的问题为农民户籍及选举权、集体资产配置、管理职能转变、两委会法律效力等五个方面[42]，“村改居”社区公共服务构建中的政府、市场、社区边界不清，导致其公共服务存在碎片化无序的供给状态[43].李菁怡站在程序统筹视角下，对“村改居”社区公共服务制度中以社区组织和公共服务为主的社区能力缺失提出对策建议[44].“村改居”社区公共服务中社会资本存量不足，社会关系网和社会资本处于贬值或失效状态，长期由于政府主导单一的公共服务供给结构，必然产生供给与需求的失衡状态，从而导致“政府失灵”状态，即政府提供的公共服务无法满足社区居民的需求.“村改居”社区公共服务供给问题反映出城市化进程缓慢，归其原因：一方面，出现社区居民对公共服务满意度的降低；另一方面，公共服务的供给存在滞后性，使其绩效下降.《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也明确提出以人的城镇化为核心，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力.增加公共服务的供给必然面临公共服务供给有效性，即与需求匹配的公共服务供给是实现供需平衡的关键节点.

2.3 “村改居”社区公共服务供给掣肘分析

万雪芬将“村改居”社区与现代城市社区展开对比，总结“村改居”社区具有经济差异性大、居住人口异质性大、流动人口多、仍以传统交往为主、社区管理复杂多样、公共物品供给模糊等特征[45].庞玉珍、王俊霞对“村改居”社区公共服务问题成因进行分析，由社区沿用村委会管理体制、居民自治机制具有“村民自治”特性、政策体制、经济管理、管理主体导致其问题的产生[46].在整理相关研究的基础上，“村改居”社区公共服务掣肘具有如下特征.

（1）思想观念滞后.无论社区管理工作人员还是村委会的工作人员，并未从管理理念进行管理体制的改革，同时，农民只是身份的转换并未真正融入城市社区的生活观念，仍保留农民的农村意识.

（2）村民自治明显.由农村根深蒂固的传统血缘关系、社会关系、社区利益主导居民生活，村民自治的条件并未发生变化，导致其继续在“村改居”社区发挥作用.

（3）社区管理复杂.“村改居”社区由于其受空间位置、社会网络、生活需求等多方面因素影响，致使“村改居”社区公共服务不仅服务于原本的居住村民，还向商品房的住户及租住的流动人员提供不同需求的公共服务，对原本的公共服务提出新的挑战，相匹配的城市社区管理工作相比农村更复杂多样.

3 研究展望

综上所述，“村改居”社区公共服务供给研究暴露出系统性不足、研究方法匮乏、研究结果差异性大等问题.供给问题中只是从当前现状中进行提炼，并未深入挖掘现状背后的理论层面问题，反映出理论研究深度不够，也未对将来可能出现的供给问题进行预测及应对；供给模式主要从公共服务均等化为切入点进行研究创新，对公共服务供给的方法、供给服务类别未形成可指导实践的研究创新；供给主体虽然提出多主体供给的发展趋势，但并未深入发掘多主体供给的合作机制、风险分担、协同机理等内容展开研究；供给内容也是从公共服务实现均等化发展视角进行论述，还未对“村改居”社区公共服务供给的卫生、医疗、教育、养老等内容进行细化研究；供给机制的研究仅局限于从供给变迁和公共管理领域理论解释其供给成因，但供给机制间的相互作用并未明晰，供给机制普适性并未考量.因此，“村改居”社区公共服务供给未来应从以下内容展开深入研究.

（1）对于“村改居”社区公共服务供给的演变规律进行剖析，明晰其形成机理，对未来公共服务供给侧结构性调整的影响应做到前瞻性分析，并对公共服务供给的理论对策运用实证分析加以验证.

（2）“村改居”社区公共服务供给模式创新应拓宽研究范围，采用“政府与私人资本”合作模式，对“村改居”社区公共服务的可行性分析及公共服务质量、效率的提高有待实证分析；私人资本的参与度、价值点对“村改居”社区公共服务供给质量的影响也需进行理论和实证的探究；同时，针对新型供给模式的创新的绩效评价也值得深入探究.

（3）在“村改居”社区公共服务供给的多元主体中应明确供给目标、权责边界、利益博弈、资源分配等是公共服务市场化发展的过渡性研究.

（4）在“村改居”社区公共服务中展开需求分析是减少无效、冗余、缺失供给的前提；对“村改居”社区公共服务供给陷入瓶颈做到规避和应对的研究是供给端亟待解决的问题；将大数据、云计算、物联网的信息化技术驱动的智慧社区发展与“村改居”社区公共服务精准供给提供可行途径，量化和优化公共服务供给也是未来研究的趋势.

（5）“村改居”社区公共服务供给机制应完善供给机制间的作用机理及普适性进行拓展研究，对多主体供给的协同机制、合作机制、共享机制等进行全面论证以期丰富“村改居”社区供给机制的理论体系.

总之，“村改居”社区公共服务供给从供给模式、供给主体、供给内容和供给机制等开展理论研究；从供给现状、供给问题和供给掣肘等三方面进行实践探析，均是对现存的“村改居”社区公共服务供给提供理论和实践的对策和建议.由于“村改居”社区最终转化形态是现代城市智慧社区，这也为城市社区公共服务供给研究奠定理论和实践基础.