农村集体经营性建设用地入市探讨

摘 要：广西北流市是全国开展农村土地制度改革的三十三个试点县（市、区）之一，在积极推进农村集体经营性建设用地入市方面进行有益的探索：通过大力开展确权登记颁证、灵活采用不同入市方式、大胆探索不同入市途径、创新公益项目用地保障方式、积极搭建入市交易平台等五个方面积极推进农村集体经营性建设用地入市；在土地增值收益分配机制方面，制定了土地增值收益调节金、整治复垦费用、新增报批费用、土地增值收益平衡再分配金等4类调节金类型。北流市集体经营性建设用地入市过程中存在内部收益差异、入市与征地收益差异、入市监管等问题，建议通过统筹平衡入市内部收益差异、逐步缩减土地征收规模、努力加强入市监管等方面进一步完善入市体制机制。

关键词：集体经营性建设用地；用地入市；广西北流

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2017）06-0004-06

根据2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，广西壮族自治区北流市成为全国三十三个试点县（市、区）之一[1]。北流市开展农村集体经营性建设用地使用权入市，对于加快建立城乡统一的建设用地市场、维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益、保护集体经营性建设用地权利人的合法权益、促进土地资源节约集约利用具有重要的意义。

一、入市情况

（一）大力开展土地确权登记颁证

入市集体经营性建设用地必须产权明晰，首先要对农村集体土地进行确权登记颁证。北流市突出抓好了农村集体经营性建设用地摸底调查、确权登记发证等工作，完成了农村集体经营性建设用地调查、全市22个镇调查地图的制作、外业调查、外业调查数据上图、汇总管理等工作，建设了农村集体经营性建设用地数据库，得到了产权明晰、四至清楚、地类准确、数据真实的确权登记发证基础资料。截至2017年9月30日，北流市为278个村颁发了农村集体土地所有权证278本，面积为2169.7平方公里。北流市13760公顷集体建设用地全部完成所有权发证。在农村集体土地确权登记发证的基础上，开展集体经营性建设用地调查，摸清了北流市集体经营性建设用地的规模、分布、权属、利用状况等基本情况。根据调查，北流市农村集体经营性建设用地面积为7866.67公顷。

（二）灵活采用不同入市方式

北流市农村集体经营性建设用地入市目前探索了出让、租赁、作价入股、抵押等交易方式。截至2017年9月30日，北流市农村集体经营性建设用地入市面积190.73公顷，成交价款4.85亿元，入市49宗，其中：出让43宗（协议出让3宗、招拍挂出让40宗）、出租4宗、实现抵押2宗。北流镇松花村21组面积为12759.7m2的BJ﹝2015﹞17号地块和面积为22686.1m2的BJ﹝2015﹞32号地块办理了抵押登记。北流市农村集体经营性建设用地入市，有效盤活了闲置土地和村庄建设用地，保障了城镇化建设和经济发展的土地需求，提高了土地利用效率。

（三）大胆探索不同入市途径

北流市大胆探索了就地入市、调整入市、整治入市、新增入市等不同入市途径。在本村直接使用的，可直接就地入市。调整入市是指零星分散的经整治调整后异地或置换入市。整治入市是指城中村集体建设用地经土地整治后由集体经济组织入市。新增入市是指经营性用途的依法转为建设用地后由农民集体入市[2]。截至2017年9月30日，北流市农村集体经营性建设用地入市出让43宗土地中：就地入市8宗、调整入市19宗、整治入市15宗、新增入市1宗。

（四）创新公益项目用地保障方式

截至2017年9月30日，北流市农村集体经营性建设用地入市出让43宗土地中：工业用地8宗、商住用地30宗、旅游用地1宗、公益用地4宗。其中，公益项目用地方式实现较大创新，一种方式是协议出让公建项目用地用于建设北流民安客运站和大里镇卫生院等公益建设项目；另一种是在经营性项目中捆绑出让37宗面积16.04公顷的基建公建配建项目用地，用于建设镇域道路、公园、学校、市场等。北流市将集体经营性建设用地用于建设学校、医院等公益性项目，在全国试点区域中属于开创性的探索，对深化征地制度改革、特别是缩小征地范围具有积极的推动意义。

（五）积极搭建入市交易平台

北流市规定农村集体经营性建设用地使用权出让、转让、租赁、作价入股、抵押等交易，应当在市公共资源交易平台进行，公开交易信息。北流市成立了市镇村三级农村产权交易中心（办事处、工作站）和市镇村三级农村土地流转服务中心（站），负责政策咨询、提供交易信息等服务。入市交易统一在北流市公共资源交易中心举行，有利于方便交易、监督管理。

二、入市收益分配

北流市农村集体经营性建设用地入市收益分配方案是北流市财政提取土地增值收益调节金和收取其他税费，土地成交价款剩余部分归村集体所有，集体与农民之间的收益按照70%作为集体资产，30%分给集体组织成员。北流市制定了土地增值收益调节金、整治复垦费用、新增报批费用、土地增值收益平衡再分配金等4类调节金类型[3]。土地增值收益调节金提取比例为5%-50%、整治复垦费用提取比例为5%-20%、新增报批费用提取比例为5%-20%，土地增值收益平衡再分配金提取比例为2%-12%。

（一）提取土地增值收益调节金

北流市财政收取的土地增值收益调节金计提比例为：就地入市和入市后再转让的，按工业、公益性用地入市的收益调节金的计提比例为5%，按仓储、物流、旅游用地入市的收益调节金的计提比例为15%，按商服、住宅用地入市的收益调节金的计提比例为40%；调整入市的，按工业、公益性用地入市的收益调节金的计提比例为5%，按仓储、物流、旅游用地入市的收益调节金的计提比例为15%，按商服、住宅用地入市的收益调节金的计提比例为48%；整治入市的，收益调节金的计提比例为15%；新增入市的，按工业、公益性用地入市的收益调节金的计提比例为5%，按仓储、物流、旅游用地入市的收益调节金的计提比例为15%，按商服、住宅用地入市的收益调节金的计提比例为50%。endprint

（二）调整入市的提取整治复垦费用

调整入市的集体经营性建设用地整治复垦费用由北流市财政部门会同国土资源部门负责征收。根据入市土地不同用途，按成交总价款从土地入市增值收益中按不同的比例收取整治复垦费用。按工业、公益性用地入市的，整治复垦费用的计提比例为5%；按仓储、物流、旅游用地入市的，整治复垦费用的计提比例为10%，按商服、住宅用地入市的，整治复垦费用的计提比例为20%。

（三）新增入市的提取新增报批费用

新增农村集体非建设用地办理农转用审批手续后入市的，根据入市土地不同用途，按成交总价款从土地入市增值收益中按不同的比例收取报批费用。按工业、公益性用地入市的，报批费用的计提比例为5%；按仓储、物流、旅游用地入市的，报批费用的计提比例为10%，按商服、住宅用地入市的，报批费用的计提比例为20%。新增农村集体非建设用地办理农转用审批手续报批费用由北流市财政部门会同国土资源部门负责征收。

（四）调整入市和新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

1.调整入市的提取土地增值收益平衡再分配金

对于调整入市的集体经营性建设用地，北流市政府为了实现不同区域不同土地用途入市主体集体间土地增值收益分配大体平衡，对于土地用途为商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，北流市政府在提取土地增值收益调节金和整治复垦费后再按照成交总价款从土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市财政部门会同国土资源部门根据城市规划区基准地价分等定级的级别范围和城镇规划区基准地价覆盖范围按以下比例提取：城区规划区基准地价一级、二级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例12%；城区规划区基准地价三级、四级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例8%；城区规划区基准地价五级和乡镇城镇规划区一、二级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例4%。

式中，SY：土地增值收益调节金，CR：土地出让价款，SYB：土地增值收益调节金计提比例，ZZ：整治复垦费，ZZB：整治复垦费计提比例，PH：土地增值收益平衡再分配金，PHB：土地增值收益平衡再分配金计提比例，ZFT：调整入市时政府提取费用，ZTT：调整入市时入市主体的土地收益。按照土地出让均价计算的土地收益分配见表1。

2.新增入市的提取土地增值收益平衡再分配金

对于新增入市的集体经营性建设用地，北流市政府对于土地用途为商服、住宅用地且需要政府安排留用地（回建地）的，在提取土地增值收益调节金和新增农村集体非建设用地办理农转用审批手续报批费用后再按照成交总价款从土地收益增值收益中按不同的比例提取土地增值收益平衡再分配金，由北流市财政部门会同国土资源部门根据城市规划区基准地价分等定级的级别范围和城镇规划区基准地价覆盖范围按以下比例提取：城区规划区基准地价一级、二级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例10%；城区规划区基准地价三级、四级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例8%；城区规划区基准地价五级和乡镇城镇规划区一、二级覆盖范围内以商服、住宅用地入市的，土地增值收益平衡再分配金计提比例2%。

三、问题探讨

（一）入市内部不同主体的收益差异问题

由于存在地块区位、入市途径、土地用途的差异，入市主体的土地收益存在较大差异。表3中，住宅用地成交单价最高的达667.884元/m2，工业用地成交单价最高的仅为125.581元/m2，公益用地的成交单价为120.648元/m2。

（二）入市与征地收益差异问题

以北流市征收荔枝场新区项目为例，分析入市与征地的收益差异。该项目征收北流镇丛义村的集体土地25.8335万m2。北流市土地征收时严格按广西征地统一年产值补偿标准进行补偿。征收北流镇丛义村的集体土地采取留地安置方式，给该村留地共25600m2。若按照工业用途征收，土地出让价为124.95元/m2，則留用地安置费为319.872万元，征地收益合计2045.7063万元，单位土地征地收益为79.188元/m2；若按照商住用途征收，土地出让价为478.5元/m2，则留用地安置费为1224.96万元，征地收益合计2950.7943万元，单位土地征地收益为114.224元/m2。

假设该项目用地是采用入市方式而不是征收方式获得，那么农村集体经营性建设用地入市集体与农民的总收益为土地出让价款扣除土地增值收益调节金及各项成本支出后的余额。按照工业用途入市，土地出让价为124.95元/m2，土地增值收益调节金比例为10%，各项成本支出包括委托权属调查测量费用、土地评估费、拍卖交易费等，合计平均成本3.75元/m2。按照工业用途入市计算的入市收益为2808.2306万元，单位土地入市收益108.705元/m2。按照商住用途入市，土地出让价为478.5元/m2，土地增值收益调节金比例为48%，各项成本支出平均为14.4元/m2。按照商住用途入市计算的入市收益为6055.8891万元，单位土地入市收益为234.42元/m2（表4）。

由表4可以看出，入市集体与农民的总收益远高于征地中集体与农民的总收益，而且以商住用途入市集体与农民获得的收益是征地中集体和农民的总收益的两倍多。如果有条件选择，村集体势必选择农村集体经营性建设用地入市而不是被征收土地。随着试点的深入实施，范围的不断扩大，特别是在中心城区范围，两者之间收益差距更大。

（三）入市监管问题

国有建设用地供后开发利用有明确的监管规定，特别是国有建设用地供后闲置的，要接受严厉的处罚措施。同时县级以上人民政府是国有建设用地所有权主体，负有建设用地监管责任，具体国土资源管理部门实施监管。而集体经营性建设用地入市后，由于其所有权主体是农民集体组织，农民集体组织很难实施建设用地供后开发利用监管。endprint

四、政策建议

（一）统筹平衡入市内部收益差异

对于调整入市和新增入市的，为了平衡工业项目、公益性项目、仓储物流项目、旅游项目等用地入市与商服、住宅用地入市的集体间土地增值收益差异，平衡不同区域的商服、住宅用地入市的集体间土地增值收益差异，政府可以对商服、住宅用地入市的不再安排留用地（回建地），或者是安排留用地（回建地）同时提取土地增值收益平衡再分配金，并根据实际情况及时调整计提比例。政府要逐步从调整入市的集体经营性建设用地整治复垦工作中退出，交由农民集体自行组织整治复垦，避免由政府收取整治复垦费用。逐步壮大集体经济组织力量，提高集体经济组织管理水平，有条件地推行土地股份化改革，通过发挥农村集体经济组织力量提高农村集体在土地增值收益分配中的话语权。

（二）逐步缩减土地征收规模

逐步缩小征地范围，引导市场通过集体经营性建设用地入市获得建设用地。严格界定公共利益用地范围，结合实际情况采取社会调查、专家论证、群众听证等多种形式，科学合理划定公共利益用地范围，项目不属于公共利益的，不得动用土地征用权，逐步缩减土地征收规模。可考虑暂时从集体经营性建设用地入市收益中提取部分收益用于提高征地收益，缓解两者之间的冲突。

（三）努力加强入市监管

考虑到现有集体建设用地市场体系的发育程度、农村集体契约精神的普遍欠缺以及对集体建设用地开发利用的监管需要，加强政府全程重点监管。在制度设计中，除了强调土地交易双方的主体责任外，要特别注重政府相关职能部门的职责介入，以保证公开交易、合同履行、土地使用等环节的顺利推进，形成入市全程监管体系。在开发利用环节，通过政府部门与交易双方签订土地开发协议、土地开竣工申报等方式，加强政府对已经入市农村集体经营性建设用地的开发利用监管。同时通过制定相关政策文件，建立市场交易和服务监管机制，进一步完善城乡统一的建设用地市場制度体系。

参考文献：

[1]黄国勇.“试点”北流，试活了这些“点”[J].农家之友，2017（11）：12-13 .

[2]黄国勇.北流市农村集体经营性建设用地入市研究[J].南方国土资源，2016（12）：32-34.

[3]黄国勇.北流农村集体经营性建设用地入市难点及建议[J].农村经营管理，2016（10）：43-44.

（责任编辑：李韵婷）endprint