集体林权制度改革实施绩效研究进展及展望

杨冬梅，朱述斌，赵 馨

（1.江西农业大学经济管理学院，江西 南昌 330045；2.江西农业大学新农村发展研究院，江西 南昌 330045）

为了进一步激发林农林业生产动力，2003年我国开始在福建、江西等省份实施集体林权制度改革（以下简称“林改”）试点，2008年在全国范围内推行，截至目前，实施了10多年，已经在经济、生态和社会等方面取得了一定的效果。据国家统计局数据显示，与2004年相比，2015年的林地用地面积增长了24.97万hm2，增幅为2.39%，森林覆盖率由59.0%提高到60.0%，森林储蓄量由3.25亿m3增加到4.08亿m3。在这期间林业每年的增加值都处于上升状态，与2004年相比，林业产值增加值增长了246.9%。除了林业资源和产值发生很大变化外，新型林业经营主体、林业收入来源、林权流转等方面也发生了良好的转变。但是在取得一些效果的时候，也出现一系列问题影响林改绩效的持续提升。为此，我们首先要了解：目前对于林改的研究到底取得了哪些成果？在这些成果中哪些获得共识，哪些还存在分歧，未来的研究又如何？这是我们研究的基础。

为进一步了解现状，我们于2017年9月份在中国知网（CNKI）选择2003—2016年，以“集体林权制度改革”为检索对象的记录共有6 406条，其中“中国学术期刊网络出版总库”有3 869条、“中国博士学位论文全文数据库”有54条、“中国优秀硕士学位论文全文数据库”有356条。2008年林改在全国范围内展开，为了进一步了解研究的变化情况，选择2008—2016年的文献数量加以对比，其中“集体林权制度改革”检索结果如图1所示。

图 1 “集体林权制度改革”检索结果

1 集体林权制度改革实施绩效

一项政策的实施效果如何，可以从经济、社会和生态等方面来反映，刘滨等［1］认为经济绩效往往与制度变迁联系在一起，它是在一定的制度安排下的行为努力结果，以及制度变迁后体现出来的效率与效果。大致来讲，可以将经济绩效划分为主观绩效（如社会公平程度的提高）和客观绩效（如收入增加、生产成本降低）两大类。

1.1 林权制度改革绩效评价指标体系分析

自新一轮集体林权制度改革以来，很多专家学者从不同的角度，用不同的评价方法对林改实施绩效评价指标体系进行了研究。主要集中于横向和纵向两个方面，其中横向分析基本都是从经济效应、社会效应以及生态效应3个方面进行构建相关研究，纵向分析主要从国家、政府、企业以及农户视角着手。

在横向分析的研究中，吕杰等［2］从宏观角度评价了辽宁省林改初期在经济、社会和生态等方面取得的成果；杨培涛等［3］借鉴国内外专家和学者的研究成果经验，在经济、社会、生态功能等方面建立9个评价指标对广西省2个林改试点的综合绩效进行了研究；康媛［4］根据指标选取原则，以目标法和借鉴现有文献研究中指标体系并根据广东省林改的实际情况，将广东省林改绩效评价指标体系分为4个层次，每一层次分别选择反映其主要特征的评价指标，共选取34个评价指标，分别对应资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐四大准则层；赵锋泓等［5］从经济、社会和生态等3个层面构建林业总产值等20个指标的评价体系；聂应德等［6］研究了林权制度改革对农村治理带来的积极社会效应。

在纵向评价研究中，大部分研究都是从林农的角度研究。例如，林琴琴［7］根据福建省10个县的林改跟踪监测数据，从林农对林改政策的知情程度、林改政策了解程度、林改参与度、对林改政策的满意程度等方面对林改绩效评价进行了定量分析；陈幸良等［8］同样从林农的角度研究了集体林产权安排是否对林农收入产生影响，以及影响的正向和负向关系；荣庆娇［9］从农户生产要素投入、生产效率以及农户收入及其结构等方面来研究林改绩效。除了从林农角度来研究，还有学者从林区建设、林产品生产的角度研究林改绩效，如廖灵芝等［10］利用实地调研数据，从林区建设的视角分析林改的绩效，主要采用客观数据描述性统计方法，而他所选取的指标是山林纠纷调处力度、基层林业队伍建设、林业服务体系等3个方面，得出林权纠纷发生率逐年下降、基层林业队伍建设逐步完善；郑风田等［11］对林改绩效的研究主要从林产品视角进行，采用实证分析方法研究林改对林农林产品生产效率的影响。另外，也有从“结构-行为-绩效”纵向和横向综合分析框架结构，以广东林改实践来研究林权制度改革绩效。

1.2 评价方法的应用

在林改实施绩效的评价方法选取时，不同学者采用的方法和数据类型不尽相同。林琴琴等［12］用截面数据分析林改实施的绩效，郑风田等［11］采用分成地租模型分析林改对林产品生产效率是否有效，康媛［4］采用时间序列数并借鉴以往学者采用的林改绩效的评价体系对广东省的林改绩效进行分析。此外，还有学者采用福利经济学、制度经济学、博弈论等理论分析林权制度改革绩效的限制性因素。陈幸良等［8］采用结构方程模型分析了林改政策对林农增收的影响因素；荣庆娇［9］采用DEA—Malmquist生产指数方法对实施林改主体改革及配套改革后的样本农户总收入和农业收入全要素生产效率进行了测算与分解，运用SFA随机前沿生产函数法测算了样本农户总收入的全要素生产率、技术效率变化和技术进步变化等来研究林权制度改革绩效，得出林改政策在一定程度上促进林农增收；杨培涛等［3］、赵静等［13］采用层次分析法建立相应的评价体系对林改绩效进行相应分析。

1.3 林权制度改革绩效评价结果分析

对于林改绩效评价的实证研究，大部分研究结果都是满意态度较高，认为林权制度改革富有成效，具体体现在林改后农民收入增加、森林资源增长、农民营林活动增加等［2，14-16］。我们主要从经济、社会及生态效应三大方面进行综述：

第一，林改的经济效应。林权制度改革的经济效应主要是从农民收入、投入生产效率方面展开论述，陈幸良等［8］认为经济、社会、生态三大指标的权重应分别占50%、30%、20%，显然，在林改绩效的评价中，首先要考虑其经济效益。大部分研究者证明林权制度改革对农民增收、林业投入、生产效率产生了良好的作用，如王良桂等［16］认为，集体林改增加了林业收入，使林业收入在农户家庭收入中的贡献率得到了提高，较之非林业收入，林业收入增长幅度更加明显；孔凡斌［17］根据林业统计年鉴数据分析得到自2003年林改以来，林业系统到位各类建设资金在逐年增加，到2007年林业系统到位各类建设资金达793亿元，是林改前的两倍多，可以看出林业资金的投入不断增加；荣庆娇［9］研究发现林权制度配套改革措施（林业税费、造林补贴及天保工程）对样本农户的总收入和农业收入全要素生产效率有显著的影响。

第二，林改的社会效应。社会效应主要体现在林权纠纷得到妥善处理［10，16，18］，林业基层队伍建设增加、林业服务体系也在逐步完善［10］，促进农村劳动力就业［18］，还有学者分析了林改对村庄组织带来了积极的影响［2，6］。

第三，林改的生态效应。生态效益主要体现在两方面，一是森林面积、森林资源得到了增长，二是促进森林资源的抚育和保护。据国家数据库数据显示，截至2016年1月，全国森林面积比2004年增长了18.74%，森林覆盖率提高了3.4%，活立木总储积量比2004年提高了20.67%。除了森林资源得到了增长，森林资源保护、森林火灾防护、森林资源培育也取得了一定的成效［10，18］。但也有学者认为林改所产生的生态效应还不是特别明显，这可能与林业生态恢复特性有关，尽管林改给当地的农户增加了家庭收入［3］。还有学者认为当前林改对森林资源配置及可持续利用、森林资源管理、森林资源安全等林业生态方面也产生了一定的负面影响［19］。

2 集体林权制度改革实施绩效的影响因素

如前所述，到目前为止，林改政策在实施过程中取得了一定的经济效应、社会效应和生态效应，但是仍然存在一些因素影响到林改绩效的提升，众多学者对此进行了比较深入的研究，认为影响林改绩效的因素除了受农户家庭特征及林地资源特征外，还受林权纠纷、林地流转问题等外界因素影响。具体来说，可以归纳为4个方面。

2.1 权属纠纷

林改的目标是建立产权归属清晰的现代林业产权制度［20］，确权不到位、林地边界不明确等都会导致林权纠纷。而集体林权纠纷则阻碍集体林的正常经营，限制了集体林资源的有效配置，制约林农增收，影响集体林所在地区的社会稳定［21］。林苇［22］研究发现贵州省9个林改试点县中均存在权属纠纷问题；康小兰等［23］通过实地调研发现各地林权纠纷现象普遍存在，而且还有许多新的纠纷出现，纠纷原因复杂且呈现动态性，没有调处的林权纠纷占总比例的20%左右。众多学者从不同的角度分析林权纠纷存在的原因，汪正球［24］以黄山区为例，指出由于某些历史遗留问题造成部分村集体林地没有确权到位，以致于引发林权纠纷；卫望玺等［25］通过实证研究发现林农个体特征（户主年龄）、家庭特征（家庭劳动力数量和家庭收入）、林地特征（林地面积、商品林面积、商品林地块数、近十年是否开展过抚育活动）等变量对集体林权纠纷的产生具有影响，特别是林地块数、林地面积和林权纠纷发生率呈显著正比例关系。

2.2 林地流转问题突出

林地流转不仅直接关系到森林资产配置效率的高低，促进林业规模化经营和产业化发展，还可以为林业的发展引进社会资金，带动相关产业的发展，增加林农收入。通过对相关文献的研究发现，林改过程中林地流转仍然存在一些问题，如林地流转欠规范、流转市场发展滞后以及政府监管不到位等问题的出现都会给林改绩效带来影响，最终影响林农的利益。谢彦明等［26］以云南省500户林农为例进行研究，指出30%的林农在林地流转的时候都存在登记遗漏问题，且林农对林地流转方式的了解程度较低；肖化顺等［27］研究指出，由于在流转过程中缺乏一些专业的林业服务机构，在林业资源评估的过程中易出现评估不规范、标准不科学的现象，直接损害了林农的经济利益。有的学者通过调研发现林农对林地概念的了解程度较低，而且在流转过程中流转合同签署率低［28］。林地流转期限不同对林农流转意愿有重要影响，杜群等［29］指出在林地最短流转期限中地方规范规定与国家立法相抵触；夏瑞满［30］指出流转活动中存在法律体系建设滞后问题影响社会资金参与林业投资的积极性，造成一些林地资源得不到充分的开发利用。

2.3 林权抵押贷款难

林农增加对林地的投入可以扩大林业生产规模，以获得更好的经济收益，而林农对林地的投入主要包括劳动力、资金以及科学技术等，其中资金的来源渠道主要分为内部渠道和外部渠道。刘浩等［20］利用9年的调查数据研究发现，在所调查样本数据中只有1%的农户获得林权抵押贷款，获得对象主要是一些林业经营大户，普通农户获得林权抵押贷款服务相对困难；韩立达等［31］指出林权抵押贷款存在抵押对象限制严格、抵押期限短暂、抵押融资成本较高和抵押程序复杂等问题，在一定程度上影响林农获得资金的及时性；谢彦明等［32］在对云南景谷县197户林农的实地访问基础上发现75.8%的林农不了解林权抵押贷款，此外，他还发现林权抵押贷款覆盖率低，也存在贷款期限短和贷款利率高等问题，造成林农不愿意贷款；刘延安［33］通过利用2012年获得的调查数据，发现在2060户林农中有1 518户林农不了解林权抵押贷款政策，一定程度上说明了林权抵押贷款政策宣传不到位；廖文梅等［34］指出金融机构在选择抵押物时条件要求较高，难以满足林农的实际发展需求。以上学者从抵押贷款角度探究了林权抵押贷款存在的一些问题，而王磊等［35］指出林农自身的文化水平会对林权抵押贷款的需求存在影响，石道金等［36］认为林农年龄与林权抵押贷款需求呈负向关系。

2.4 生态公益林管理不合理

林改过程中林农林地被划入到生态公益林面积的都会获得一定的经济补偿，张磊磊等［37］以玉龙县为例，通过定量实证分析公益林补偿对农户的生活影响，研究发现生态公益林补偿政策利于林农收入结构的调整。但是生态公益林管理不到位或者在实施过程中补偿标准偏低则会对林农经济利益造成损失，刘璨等［38］指出在生态公益林经营管理中存在生态公益林指令性分配、缺乏流转退出机制以及补偿资金被村或者村小组截留，未达到林农手中等现象；刘滨等［1］指出补偿标准是生态公益林补偿政策的核心，影响政策实施效果。如果林农对森林资源具有很强的经济依赖性，加之补偿标准偏低，很大程度上影响着林农的收入，也影响农村社会稳定。田淑英等［39］、王雅敬等［40］、朱博旖等［41］分别用意愿调查法、条件价值评估法和二元Logit模型等方法分析认为现实的生态公益林补偿标准偏低，林农对目前的补偿标准满意度较低。

3 提升集体林权制度改革绩效对策

3.1 解决林权纠纷

林权纠纷对林改实施绩效产生一定的影响，如何解决林权纠纷，提升林改绩效，卫望玺等［25］从林权纠纷产生的客观因素和外部环境两个方面着手，例如，优化林业产业结构，增加就业机会，降低林农对林地的依赖程度，进而达到降低林权纠纷发生率的效果；阮丽娟等［42］从法律的角度出发，利用习惯法不仅可以从源头上预防林权纠纷的发生，还可以利用调解的方式有效解决林权纠纷；康小兰等［23］根据林权纠纷的特点提出地方政府应该设置固定的林权纠纷机构，并对工作人员进行法律培训，提高解决林权纠纷的效率；陈鹏等［43］认为林权证在解决林权纠纷中扮演重要作用，从自然因素和社会因素两个方面出发，首先在自然因素方面利用科学技术确定林地边界权属，其次在社会因素方面做好原始资料的保存，防止因人口变动引起的林权纠纷。

3.2 规范林地流转

构建林地流转保障体系，谢彦明等［26］主要从以下方面考虑：（1）中央政府及地方政府出台相关的林地流转管理办法；（2）建立林权流转信息库和信息共享平台；（3）林权流转及时备案。肖化顺等［27］指出对于非规范林地流转的遗留问题，要做到具体问题具体分析，区别对待；此外，转变传统林业管理工作方式，特别是禁止管理干部参与林地流转；针对林地流转市场混乱问题，他提出政府引导，林业主管部门具体负责，应成立第三方中介组织，提高森林资源评估的科学性。

3.3 多角度解决林权抵押贷款问题

林权抵押贷款是林农获得生产资金、扩大生产规模的一个渠道，如何保障林农及时有效的获取林权抵押贷款，可以从林农、政府和金融部门等3个方面出发。从林农角度，韩立达等［31］认为林农应不断加强学习，提高自身文化水平，积极接受新事物；刘轩羽等［44］通过实证分析得出年龄较年轻和家庭经济收入较单一的林农更适合小额林权抵押贷款，因此，对于这类林农要重点宣传和推广小额林权抵押贷款业务。从政府角度，谢彦明等［26］认为政府要积极鼓励和支持民间金融机构发展，将民间资本引入林业生产，拓宽林农融资渠道；廖文梅等［34］认为政府应完善森林评估市场，建立独立的评估机构，同时，政府应该健全行政协助机制，确保林业部门与金融机构之间的紧密联系，实现信息共享。从金融机构角度，金融机构根据林农林业经营水平和还款能力适度延长抵押贷款期限［44］，石道金等［36］同样认为抵押贷款期限设置不合理，金融机构应做到具体问题具体分析，根据林业生产特点设置不同的贷款期限。此外，金融机构应该放宽抵押贷款对象，支持林业企业和林业大户的同时，不应忽略具有生产积极性的个体林农。

3.4 完善生态公益林补偿政策

生态公益林在保护生态环境方面具有突出重要的作用，但是在实际情况中仍存在一些问题，首先，依照连片原则，优化生态公益林布局，杜绝人为操作的现象；其次，依靠林农与护林员相结合的管理制度，加强对生态公益林的管理。王雅敬等［40］通过实地调研发现林农研究区林农期待的补偿方式有现金补偿、技术补偿、实物补偿和混合补偿等，但林农更倾向于现金补偿和技术补偿，他们认为现金使用方便、灵活，可以补贴家用，技术补偿可以为他们提供创业及就业机会。对于生态公益林林区的林农来说，林业经营活动的减少严重影响其经济收益，进而影响对生态公益林补偿标准的满意度，因此，可以实施灵活的生态公益林补偿标准，对于原来较多以生态公益林作为主要经济来源的家庭，在原有基础上提高其补偿标准。虽然生态公益林禁止砍伐，但是可以充分利用生态公益林资源，发展林下经济。

4 展望

综上所述，国内学者关于集体林权制度改革的研究已取得不少成果，而对集体林权制度改革实施绩效的研究主要集中评价指标体系、评价方法、评价结果分析和林改实施绩效的影响因素等方面，同时，运用多种评价方法建立了林改绩效的评价体系，最后提出了解决问题的多种思路，如通过通过习惯法解决林权纠纷，通过林农、政府和金融机构3个方面解决林权抵押贷款，确定灵活的生态公益林补偿标准等。

4.1 集体林权制度改革对林农收入的影响

分析集体林权制度改革对林农收入的影响，一般情况下要分两个角度考察：一是要比较林改政策实施前后林农收入的变化情况，二是要比较获得林改政策的林农与未获得林改政策的林农的收入差异。因此，首先要构建林改政策政策对林农收入的影响模型，然后运用分位数回归经济计量模型实证考察影响大小。

模型构建：

式中，t代表时期；Yt为林农在t时期的收入水平；D为虚拟变量，衡量林农是否获得林改政策；Tt代表样本是否来自林改政策实施后的那个时期，为虚拟变量；N表示林农的能力禀赋；H表示林农的区位禀赋；C表示林农的社会资本禀赋；Z表示林农的经济资源禀赋，εt为随机干扰项［1］。

4.2 集体林权制度改革对林农林业生产效率的影响

重点考察林改政策对林农林业生产效率的影响方向、程度及作用机理。首先，利用DEA方法测算林农林业生产效率；然后，构建经济计量模型，探讨影响生产效率的关键因素；最后，利用调查数据实证分析林改政策对林农林业生产效率的影响大小。

模型回归方程：

式中，Yij为林业收入，X1ij、X2ij分别为控制变量（包括户主特征、家庭特征、林地特征、林地投入等）、林改政策变量，α为变量系数，ε为随即干扰项，i= 1、2、3…n为样本农户，j= 1、2…7为时间（2010、2011…2016年）。

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