我国政府的环境管理体制研究

石 琛

(渤海大学马克思主义学院，辽宁 锦州 121000)

一、生态文明建设对政府环境管理体制的变革要求及指导思想

(一)政府环境管理体制内涵

体制指的是相关机构的设置，隶属体系，领导关系及管理权限的制度总和。环境管理的概念最早在上世纪七八十年代被提出，当时社会上较多地把环境管理狭义的理解为环境管理部门运用各种手段和法律控制治理污染的行为，环境管理体制即为这些手段措施和法律的总和。因此，我们可以认为，政府环境管理体制是国家环境管理机构的设置，领导隶属体系，权力关系划分及运行的一整套的法律制度体系。

(二)生态文明建设要求政府环境管理理念和职能的变革

十八大提出必须要依靠制度开展生态文明建设和保护生态环境，并将环境损害、资源消耗等纳入经济社会发展评价体系。因此，政府长期形成的经济发展至上的理念已不适应当前建立“生态政府”的要求。建设“生态政府”，其核心就是以“生态优先”为基本原则，加快转变政府职能，建设服务型政府。

政府角色转型的核心就在于职能的转变，就是要由传统的管理型政府模式转向服务型政府管理模式，摆正政府在社会主义市场经济下所处的位置，处理好政府、市场，社会、公众之间的关系。对于政府与市场和社会的关系而言，政府应减少对经济的干预，使市场在资源配置中起到决定性作用，而政府所要做的就是提供优质的社会服务，制定规则，给予市场和社会一个公平良好的竞争环境。

在生态文明建设的背景下，政府的角色转型需走向如下几个方向，即“服务型政府”、“法制政府”和“责任政府”，这也是建设“生态政府”的基本要求。

国家行政学院的刘熙瑞教授提出“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过民主程序组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”①建设生态文明仅凭政府的力量是不够的，必须要在政府的指导下联合社会、公众和企业等共同进行生态文明建设，这就要求政府必须先能为公众、企业和社会等提供优质的服务。建立“服务型政府”就必须要强化“以人为本”的理念，简化复杂的审批手续，革新不适应时代要求的政府机构，精简这些机构臃肿的人员，确立责任制，加强社会市场监管监督，改革政府自身绩效评测，切实提高政府行政服务的效率。建设“法制政府”是建设“生态政府”的根本保障，依法行政，不断提升政府服务管理的法治化水平。不断完善行政法律法规使行政管理过程的公开透明，使政府的行政服务及管理都走向法制化，政府在建设生态文明的活动中必须依法决策、依法行政，把政府的一切工作都纳入的法制的道路中去，着力保障人民群众的根本利益，保障社会主义市场的公正平稳运行。建设“责任政府”是建设“生态政府”的基本价值指向，责任政府的根本就是要求政府必须承担社会责任和履行社会义务，这也需要政府必须要在法律的范围内行政，为社会和公众提供社会服务，这三者是辩证统一的。

二、政府环境管理体制存在的问题

(一)环境管理部门的法律行政地位缺乏权威性

当前我国的环境管理部门组织法并不完备，对环境管理部门具体的组成方式、权责分担、运作方式都缺乏明确实用的规定。除中央一级的环境保护部之外，地方上的环境管理机构的权威性难以保证。我国现行的《环境保护法》只是笼统地规定各地方辖区内的环境保护工作由各县级以上环境行政保护部门统一监管，此法律即给各地方环境行政保护部门的设立提供了模糊依据，也因此成为地方环境管理部门行政地位权威性缺失的根本原因。地方环境保护部门的确立和运作方式大多是由地方性法律、法规等确立的，甚至散见于地方性行政文件或是临时性文件中。很多地方环境保护部门由于缺少法律硬性规定，经常受到地方最高行政人员的命令影响，被分割或合并。由于综合性的环境管理体制立法的缺失，不能对环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门之间相互协调、配合和监督的程序等加以确立，没有这种综合性、系统性立法的基础，仅仅依靠各单行环境法律、法规的分散规定，就无法形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制。②

(二)环境管理部门行政执法独立性弱

按照我国的《环境保护法》，我国当前的环境管理部门组织模式

是“统一监督管理与分级、分部门管理相结合的体制”。其中统一监督管理即国务院环境保护行政主管部门对全国的生态环境保护工作进行统一监督管理，地方政府环境保护部门对地方范围内生态环境进行统一监督管理。在地方一级的环境管理部门层面，其管理体制沿用中央一级的环境管理体制，各地环境管理机构设置相似于中央一级较为集权的环境管理体制，并且地方的一些具体环境管理条例可由地方自行决定。由于地方政府对环保部门在人事权和财政权方面的绝对支配地位，使得“在地方保护主义影响环境污染防治之时，是听命于地方政府及其官员还是忠实履行环保职责，这对地方环保部门来说是一个两难的选择”③。在此背景下，环境管理部门就难以在不受外界的干扰下独立处理各类环境问题。在地方发展的过程中，地方政府通常会优先考虑当地的GDP发展以及与自身职务晋升考核相关的指标，而经济发展往往与环境保护问题有着密切联系，在当前经济发展和环境保护难以“融洽相处”的情况下，当地政府极有可能不正当干预环境管理部门的决定和执法。在各级政府的职能部门中，环保部门往往处于弱势地位，由于其财权和人事权都掌握在地方政府手中，导致其环保执法的独立性和能力受到很大影响，往往取决于地方政府的意愿，甚至于有些地方环保部门变成了污染企业的保护伞④。

(三)环境管理部门的部分权限重叠

在我国当前的环境保护体制中，首先从环境保护部与其他各部门之间的职能行使来说，除了环境保护部在履行环境保护的职能外，我国的环境保护工作还分布在国土资源部、水利部、卫计委、农业部、国家海洋局等众多部门中，这些部门虽各有侧重，但其业务范围存在重叠，并且各部门都直接对各自直属部门负责，互相独立行政，缺乏合作。例如，自然保护方面，当前我国环保部下辖的自然生态保护司就在履行“生物安全管理，野生动植物保护工作，生物多样性保护工作，国际环境公约国内实行工作”等自然保护工作，林业局的野生动物保护与自然生态保护管理司也在履行“濒危野生动植物保护工作，监管野生动植物进出口工作”等，这俩个部门是相互独立的，但职能却存在诸多相似，在实际工作中难免会存在重叠或是相互推脱的现象。

三、完善我国政府环境管理体制的路径

(一)从法律上强化环境管理部门的权威性

环境保护主管部门在我国的环境保护工作中起着举足轻重的作用，但环境保护主管部门在我国各行政主体中的弱势地位决定了其难以发挥环境保护的最大功效，因此，必须首先从法律上确立我国环境行政主管部门的权威性和独立性地位，通过立法来确立地方环境管理部门的地位。在法律上确立环境保护部门的具体设置以及权责划分，在人员、设备、资金配置上要根据当地的实际情况合理分配，设立最低标准，可以任命地方最高行政长官为环保局局长，直接对当地生态环境负责。其次，现行的法律法规虽然规定了地方政府对所属辖区内的生态环境负责，但并未具体规定地方政府实施环境管理保护的时候如何负责以及造成环境恶果后应承担的责任等。为此，可以从国家立法和地方立法两个层面上去完善相关的法律法规，使地方政府能真正承担其环保责任，也使环保机构在行政执法中获得更多的法律支撑。⑤

(二)以环境治理整体性原则整合当前各环境管理机构

我国的《环境保护法》只是笼统地规定了中央环境保护行政部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”⑥的职能，中央环境保护行政部门并不等于环境保护部，也不是指的一个部门，其他很多部门也拥有对环境保护工作监督管理的职能，并且在此部门内具有相对独立性，此类部门具有与环境保护部相同的行政级别，这就表明在某些环境保护问题上环境保护部难以做到对国家的所有相关部门进行统一监督管理，因此，有必要整合当前中央环境保护行政机构建立生态环境资源保护委员会，统一监管全国的环境保护工作。

(三)建立环境管理跨区域协调机构

我国在2008年就已经做出了建立环境管理跨区域协调机构的尝试，在2008年成立环境保护部之后先后建立了华东、华北、华南、西南、西北、东北六个环境保护督查中心，还按照地区划分建立了广东、上海、东北、北方、西北、四川核辐射安全监督站，这表明了我国在建立环境管理跨区域协调机构上已经迈出重要一步。但以上几个跨区域协调机构还存在诸多问题，对环境管理跨区域协调发挥的作用有限，难以完成复杂的环境跨区域协调任务。因此，只有按当前我国的生态资源环境状况划分环境保护区单独建立环境保护部下派机构，负责此地区环境管理，并且在区域环境保护机构内建立一个协调办公室，专门负责协调与当地政府和其他区域的环境协调保护工作，通过立法确立协调办公室的地位和制定其具体实施细则，建立公众、地方、中央的三方监督机制，共同监督管理跨区域协调机构的运行。

注 释：

①刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002(7).

②龚亦慧.完善中国环境管理体制若干问题研究[D].上海：华东政法大学硕士论文，2008.26.

③黔风.全面推进政府机构改革的各项工作[J].当代贵州，2009(12).

④沈晓悦.变“环保风暴”为长效机制——环境管理体制要适应历史性转变[J].环境经济，2007(08).

⑤赵成.论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善[J].中国矿业大学学报，2012(02).

⑥《环境保护法》第7条.

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002(7).

[2]龚亦慧.完善中国环境管理体制若干问题研究[D].上海：华东政法大学硕士论文，2008.26.

[3]黔风.全面推进政府机构改革的各项工作[J].当代贵州，2009(12).

[4]沈晓悦.变“环保风暴”为长效机制——环境管理体制要适应历史性转变[J].环境经济，2007(08).

[5]赵成.论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善[J].中国矿业大学学报，2012(02).