浅谈中国社会转型与“善治”政府

管 斌

(南通大学马克思主义学院，江苏 南通 226019)

一、中国社会转型的困境与建设“善治政府”的可能性

改革开放三十年以来，我国在经济、政治、文化、社会等领域发生了深刻变革，逐步推进由计划经济体制向市场经济体制，由全能政治向有限政治，由传统文化向包容文化，由乡村社会向城市社会的转型。由于中国社会转型所包含着的转型风险与制度缺陷，影响发展的体制机制障碍依然存在。

首先，社会发展是一个系统的工程，其中经济、政治和文化等领域必须平衡发展，而中国的情况是相对于经济改革的步伐，政治改革有些滞后。政治发展必须相比于经济的快速发展，民主制度还很不完善。时至今日，“人治”因素依然影响着社会的方方面面，普通民众缺乏对法律的理解和政府的信任。

其次，中国在向中国特色市场经济的转型过程中，由于政府部门存在过去计划经济时代的管理思维惯性，导致在社会治理过程中与民众经常发生冲突和摩擦现象，使民众对政府抱有的期待落空，导致社会呈现出一定程度的“失序”，客观上造成制度改革的成本增加。

再次，社会转型中出现的社会不公现象有蔓延趋势。由于户籍制度、社会保障体系尚未健全，出现了“下岗工人”、“农民工”这些特殊群体，形成了新的贫困阶层。住房、养老、医疗、子女入学等问题加剧了不同利益主体之间的矛盾与冲突，影响着社会的和谐稳定。

如何在重重矛盾中，进一步深化改革，推动社会平稳转型，考验着党和政府的智慧。民主化进程的深入，公民社会的兴起使中国政治走向“善治”成为可能。“善治”的基本特征包括：法治性、责任性、服务性，与中国特色社会主义政治的目标(实现党的领导、人民当家作主、依法治国)高度契合——法治性与依法治国理念相一致，能够加快中国社会的民主化进程；责任性能够增强党和政府的公信力；服务性体现了党全心全意为人民服务的理念。以建设善治政府作为中国政治体制改革的突破口，能够不断推进社会主义政治的完善与发展。

二、“善治”的内涵和特征

(一)“治理”与“善治”

“治理”—词，源于古希腊语“steering”，意指“在特定范围内行使权威”。1989年，世界银行在对于非洲研究的相关报告中第一次使用了“治理危机”—词，认为“良好治理”是使非洲摆脱贫穷的重要手段。而后全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》一文中将“治理”定义为：“各种公共的或私人的，个人和机构管理其共同事务的诸方法的总和。”[1]

面对社会转型发展过程中的种种矛盾与困境，治理理论的提出给人们带来一种全新的管理模式。然而，治理并不是万能的，由于其内在局限性，依然存在着失败的可能。为了避免治理失效的局面，各国学者进一步展开深入研究，提出了一些新的理论，其中最有代表性的是善治理论。经济学者莱福特维奇认为善治是“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；……所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”[2]我国学者俞可平强调“善治”是社会管理过程中的公共利益的最大化，其特征是政府与公民社会在对公共生活管理上的合作性，是政府与公民社会结合的一种新颖的关系和最佳的状态。

(二)“善治”的特征

在现代社会，“善治”的基本特征包括：社会治理过程的法治性、责任性和服务性。

法治性，是指提高治理的合法性以及制定和实施良好的法律制度。从理念的视角看，善治的法治性，表现为治理一定要符合社会的发展的规律和法治精神，治理系统的秩序被公众所认同，从而取得其合法性。社会治理的合法性越高，善治的程度就越高。从制度的视角看，善治的法治性，表现为制定和实施良好的法律制度，依法管理国家和社会事务。

责任性，是指治理的主体对自身行为向社会负责的态度，强调治理主体必须履行与法定职责相适应的职能和义务，责任性越强，善治的程度就越高。如果政府的责任性较低，政府对民众承诺的责任如果不能很好的履行，就必然引起政府的公信力的下降。

服务性，是指政府能够向社会公众提供优质的公共服务和公共物品，服务性越高，善治的程度就越高。我国学者张康之强调：“时至今日，人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政模式和管理行政模式。根据我们的看法，行政改革的未来应当是指向一种全新的‘服务行政’模式。”[3]

三、建设“善治”政府

在新的历史时期，结合当代中国政治驱动型的后发现代化模式，笔者认为推动社会转型的关键在于转变政府职能，努力构建法治型、责任型和服务型的现代政府，推进政府、市场、社会多中心治理模式，走向善治。

(一)建设法治型政府

法治型政府，是指政府在治理的过程中需要严格依法办事、依法行政，对于政府机构的设立和变更必须严格依照相关法律规范进行，政府权力的运作必须按照相关法律和法规进行，以减少权力运行非法性和随意性给群众带来的伤害。建设法制型政府的关键就在于推进依法行政，实现依法行政需要做好以下几个方面：

1.明确行政执法主体

行政执法主体，是依法管理国家和社会公共事务的行政机关或各类组织，是法律、法规及各种规范性文件的执行者，明确行政执法主体是依法行政的前提条件。首先，必须严格遵循“职权法定”的原则，明确界定行政执法主体。其次，必须认真规范行政执法主体。

2.合理分解执法职权

行政执法主体，必须依据执法机构的设置需要和执法任务的落实需要，将法定的行政执法职权分解到具体执法机构和执法岗位。首先，要逐项列出行政执法部门应该拥有的各项执法职权。其次，要逐项列出行政执法部门各项执法职权所对应的法律依据。再次，合理确定行政执法部门的管理层次、管理幅度及从属关系；最后，分解行政执法权的同时依法分解行政执法机关的行政职责。

(二)建设责任型政府

从法律制度角度分析，“责任政府”是指对其选民负责的政府；从行政制度角度分析，责任政府是指政府的主要价值目标应该是提高行政效率和惩戒官员的渎职行为。具体来说，建设责任型政府的关键在于推进责任督政，实现责任督政需要做好：

1.落实目标责任

明确的目标责任是政府机关及其工作人员的努力方向。在明确总体目标和任务后，需要进一步细化任务，明确责任。迅速制订工作方案，明晰工作标准，逐项分解任务，落实到具体部门、个人；各项工作要制定明确的目标要求、合理限定完成时间、任务布置量化到位，分解到位。

2.改进绩效评估

政府绩效评估，是指把政府作为被评估的对象，社会公众对政府提供的公共产品和服务的质量进行审评。政府绩效评估应以确保实现社会公共利益为己任，以公众满意为根本价值取向，这有利于推动政府行为按照民意的方向发展，体现执政为民的理念同时，更容易被大多数公众认同和接受。

3.加强行政问责制度

行政问责制度，是指对现任各级行政主要负责人不履行或者不适当履行在其所管辖的部门和工作范围内的法定职责，导致行政秩序紊乱和行政效率低下以及贻误行政工作等的行为进行有效的监督和及时的责任追究制度。

在新的历史时期，一方面要推进行政问责的规范化和制度化，明确问责的范围、规范问责的程序，增加问责的力度，提高问责的针对性、增强问责的可操作性和提高问责的时效性，同时纠正乱作为和不作为。另一方面，要强化异体问责的力度，充分调动社会公众的监督积极性，充分发挥行政体制以外的问责主体的监督和问责作用。

(三)建设服务型政府

服务型政府，是指在社会民主秩序的框架内，在以民为本、以社会为本的理念指导下，政府要定位在一个服务者的角色，将为人民群众服务作为自己服务的宗旨，把解决民生问题作为自己的工作重点，在法定程序的规范下为人民群众提供善意的、合理的社会管理和公共服务。

1.创新服务措施

建设服务型政府，要求各级政府及其工作人员根据本地实际，创新服务措施，变被动服务为主动服务，切实做到以民为本，为民谋利。各地在创新服务措施的探索中所采取的最有效的措施就是建立各级行政服务中心，笔者认为在此基础上还应该根据群众的要求，继续推广人性化的服务措施，如实行错时休息，项目陪同办理，处理结果短信通知等服务。在实践中，还可以通过增加便民服务项目，建立结对帮扶、法律援助、便民服务平台等方式，变被动服务为主动服务，提升服务水平。

2.以公众需求为中心，大力发展电子政务

电子政务不仅仅是一项纯粹的技术，更是以公共服务为主体的公共事务。运用电子政务工程运营技术，改革传统的行政管理手段。电子政务使各级政府在获取需求信息的同时，实现政务公开，切实优化服务行政模式。

3.构建服务行政绩效考评体系

进一步建立健全公务员考核制度。首先，要做到明确考核的内容，以“德、能、绩、廉”为基础，细化考核内容。其次，通过加强职位分析，对各类公务员工作的性质、内容、职责、条件进行研究，并以此为基础构建基层公务员考核指标体系。

四、结语

著名政治经济学家奥斯特罗姆，曾经提出“多元主体”共同治理社会公共事务要解决好三个难题，即制度供给的难题、可信承诺的难题、相互监督的难题，而建设善治政府是解决上述难题的有效途径。尽管在政府改革的过程中会遇到一些障碍，但随着公民意识的觉醒，民主化进程的深入，政府管理科学化、法治化、规范化程度的不断提升，善治的目标一定能够在不远的将来得以实现。

[1]The Commission on Global Goverance.Our Global Neighborhood[R].Oxford：Oxford Unveristy，1995.

[2]Adrian Leftwich.Goverance，democracy and development in the Third World[J].Third World Quarterly，1993(14)：3.

[3]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：人民大学出版社，2002.6.