近年澳大利亚联盟党政府难民政策述评*

赵 青

(江苏师范大学历史文化与旅游学院，江苏 徐州 221116)

一、20世纪90年代以来澳大利亚难民政策回顾

澳大利亚作为主要移民国家和国际难民公约签署国，第二次世界大战以来为国际难民问题的解决做出了重要贡献。直至20世纪80年代，总体来说，澳洲社会一向对难民持欢迎态度，其难民政策也深具人道主义精神。但20世纪90年代初，随着全球难民问题日益复杂，前往澳大利亚寻求庇护的人越来越多，澳政府逐渐收紧其难民政策，对未经许可入境的寻求庇护者实行强制拘留。

2001年美国9·11恐怖袭击事件爆发，加剧了澳洲社会对国防安全的忧虑，寻求庇护者甚至被人为的与恐怖分子建立了联系，要求阻止难民入境的呼声已逐渐成为主流。面对反船民声浪，联盟党霍华德政府出台了难民政策严厉之最的船民入境控制立法——“太平洋解决方案”，根据该政策，澳政府在瑙鲁、巴布亚新几内亚等国建立拘留中心，对在赴澳途中被拦截的寻求庇护者实行境外羁押。严控政策使得抵澳船民人数大幅度减少，从船民控制角度来说，政策无疑是成功的，然而，该政策却因对自身国家利益的强调，而忽视了其在难民问题上的人道主义责任与义务，从而引发巨大争议声浪，联盟党政府丢掉了2007年联邦大选，拱手让位于工党。

2007年陆克文工党政府上台执政，以人道主义为指针对难民政策进行人道主义改革，废止了“太平洋解决方案”，着手改善难民拘留条件，并为难民提供永久保护，这些举措为陆克文政府赢得了广泛赞誉。但由于放松的难民政策忽略了边境安全保护，偷渡船民数量较霍华德时代增加了一百倍，拘留中心再次人满为患。继任的吉拉德工党政府为遏制难民激增现状，先后尝试出台的“东帝汶解决方案”、“马来西亚解决方案”，将寻求避难者转移至第三国进行拘留审查，但这两项政策最终分别因东帝汶方面及澳国内原因而搁浅。吉拉德工党政府不得不选择向现实妥协，最终重启了已被关闭的巴布亚新几内亚和瑙鲁的境外拘留中心，彻底抛弃人道主义举措，倒向对船民的严控立场。工党政府的难民政策人道主义改革逐渐背离初衷，最终归于失败。

陆克文—吉拉德工党政府难民政策改革失败后，澳难民政策越来越强调国家利益，而缺乏人道主义情怀和责任担当。这对直接对继任的联盟党政府的难民政策的制定和难民问题的处理带来诸多消极影响。

二、联盟党难民政策主要内容

2013年9月，联盟党领袖托尼·艾伯特就任第28任澳大利亚总理，拉开了联盟党2013年至今的执政序幕。早在前任工党政府进行人道主义难民政策改革期间，联盟党就曾多次公开批判工党政府难民政策，称其边境保护制度混乱不堪，并认为，正是由于工党政府废止了联盟党霍华德政府时期的“太平洋解决方案”和临时保护签证制度，致使大批难民涌入澳大利亚。尤其是工党政府人道主义难民政策改革的失败，更加坚定了联盟党政府严厉限制难民的政策立场。甫一上任，联盟党政府就出台了一系列严格的船民遏制政策：

其一，开展“主权边界”行动。政府于2013年9月18日正式开展“主权边界”行动，这是一个军方领导的边境安全行动，并得到了15个涉及边境保护工作的联邦部门和机构从旁给予的协助和支持。根据该政策，政府在对船民实施境外羁押的同时，亦将出动国防力量对海上偷渡船只进行拦截，阻止船只入境并将其遣返。这一政策旨在消除人口走私和保护澳大利亚边境安全。[1]

其二，重启被工党政府废止的临时保护签证。该政策下，未经许可入境的寻求庇护者即使最终被认定为难民，也只能持有临时保护签证，而无法获得永久保护签证，但这一政策在2014年3月被反对党在众议院投票否决。联盟党政府随即推出了临时人道主义关怀签证，以此作为临时保护签证的替代计划，临时人道主义关怀签证的有效期为3年，签证到期后持证人仍不能申请永久保护签证，并且持临时保护签证者也没有实现家庭团聚的权利。从内容来看，临时人道主义关怀签证实际上就是临时保护签证的翻版。

其三，颁布实施《2014移民与海洋权力立法修正案(解决庇护遗留问题)法案》。该法案反映了联盟党政府在难民问题上的强硬立场：进一步加强了用于拦截和遣返船只的海上执法力量；重新引入临时保护签证制度；声明澳大利亚对寻求庇护者的“不推回”义务与遣返“非公民”行为无关，并删除了对《1951年难民公约》中“不推回”原则相关内容的引用；将“未经授权的海上到达”的定义扩展到了父母乘船抵达后出生于澳大利亚的婴儿；取消部长或难民审查特别法庭在90天内做出是否发放保护签证决定的义务。[2]

其四，继续对船民实施境外羁押政策。艾伯特联盟党政府前的历届政府显然都认为这种强制拘留的举措是必要的，并以此来保证澳大利亚移民政策完整性，确保澳大利亚对自身边境的有效管控。因此，该强制拘留政策虽不断变化，但自出台以来，一直被历任政府保留，新任联盟党政府也延续了霍华德时期的境外羁押政策，在瑙鲁和马努斯岛对难民实施强制拘留，进行身份审查。

最后，永久禁止以乘船方式来澳的庇护申请。2015年9月上台的第29任联盟党总理特恩布尔宣布，政府将永久禁止难民乘船入境，未经许可入境的寻求庇护者将在境外处理中心进行身份认定，被证实难民身份者随后将在巴布亚新几内亚或柬埔寨等第三方国家进行重新安置。这项政策表明澳政府将关闭乘船偷渡赴澳的大门。

综上可见，以往相比，联盟党政府的难民政策已严厉到极致，这些政策几乎断绝了所有船民抵澳的出路。这些完全抛弃了人道主义立场的难民政策通过惩罚与威慑的手段在澳海域划出了船民的真空地带，使得澳边境已难觅船民踪迹，但联盟党政府政策不过是把这些寻求庇护者赶出澳大利，再次推向遭受迫害、战火纷飞的故土罢了，并无益于国际难民问题的解决。

三、联盟党难民政策评价

联盟党政府出台和实施严厉难民政策，除却其在难民问题上一贯秉持的强硬立场，工党政府难民政策改革的失败，也使联盟党政府吸取工党政府因在难民问题上立场不坚定而带来的经验教训，从而基本抛弃了对船民的人道主义保护措施，即便遭受指责，仍在所不惜。这就使得澳难民政策由充满人道主义气息，逐渐滑向了严厉限制的“极端”。政府的船民打击和边境保护的到了澳民众的支持，民意调查显示大多数澳大利亚人认为政府采取了正确的政策，或者应该表现地更加强硬。但仍有反对者对政府强硬的边境保护政策持强烈批评态度，这些人认为政府助长了国内的民粹主义，违背了澳大利亚在国际难民公约中承诺的人道主义义务和责任，并将成为澳大利亚在国际社会中的道德污点。

面对这些批评，联盟党政府将责任推给了上一任工党政府，并对此回应称，“政府不得不推行强硬的政策，做出这些决定显然是一种道德负担，但上届政府的政策曾导致1200人死在海上和110亿美元的费用，这是他们的道德负担。”[3]虽然政府一再宣称其执行限制寻求庇护者入境的严厉政策的目的是为了保护生命，防止海上溺亡悲剧的发生。但如果政府的初心真的是为了保护生命，那么其倡导的政策应该使得对寻求庇护者的接收显著增加而非减少。政府所制定实施的一系列政策的目的事实上都是出于对难民，特别是有色人种的排斥和恐惧。

事实上，联盟党政府强硬的难民政策也确实不像其自我表彰的那样功德满满，相反，还带来了不良后果与影响：一方面，联盟党难民政策使澳大利亚与印度尼西亚的关系趋于紧张。联盟党推行的一系列政策，尤其是主权边界行动，事实上是澳为阻止船民入境所采取的单边行动。自开始进行对船民的拦截与遣返以来，联邦政府就从未向印尼方面提供必要的难民信息，也未能与其保持良好的沟通。澳大利亚在未经印尼方许可的情况下，将拦获的船只强行拖至印尼专属经济区，甚至澳海关船曾先后6次进入印尼领海。2这不但侵害了船只在公海上的航行自由，更是其在难民问题上无视周边国家意愿，不断将以邻为壑的难民处理政策做到极致的体现。另一方面，联盟党难民政策造成了新的人道主义危机。联盟党严厉难民政策下，赴澳船民往往遭受拦截而被遣返，或是被拘留在环境每况愈下的境外拘留中心之中。且难民人权机构的研究发现，在阿富汗、伊拉克等地不时有被遣返的寻求庇护者及其家庭成员被杀害，而更多的人则下落不明。此外，船民无权实现家庭团聚，使许多妇女和儿童冒着船只倾覆的危险赴澳，忽视家庭伦理的不人道的政策可能会带来新的人道主义灾难。

自20世纪90年代出台“强制拘留”政策以来，澳大利亚逐渐削弱了政策中原有的人道主义气质，而走上了难民政策紧缩之路，使得其难民政策改革陷入进退维谷的尴尬境地：如若澳大利亚严格限制难民入境，实质上是将寻求避难者推回其战火纷飞的故土，有悖于人道主义精神；而若是慷慨承担其对于国际难民的人道主义义务，尽可能多地接收难民，则会招致更大规模的难民潮涌向澳洲边境。面对激增的船民人数，以及不时发生的船民溺亡的悲剧，联盟党政府出台强硬难民政策，并坚定地实施阻止和威慑船民的惩罚性手段，这是在与工党政府的长期政治博弈种对难民政策进行的调整和完善，是面对难民政策进退两难尴尬境地状况下的无奈之举，更是对联盟党一直以来在处理难民问题上采取的保守难民政策的继承和发展。最终，澳大利亚的难民政策愈发强调国家利益，而彻底抛弃了人道主义责任与义务，使得政策重归对寻求庇护者的严控立场。