从正当性角度浅析我国课征房产保有税

鄢 静

(华南理工大学法学院，广东 广州 510006)

众所周知，住房是关乎我国国计民生的重大问题，房产税更是重中之重。针对我国房价居高不下的现状，国务院于2011年年初，授权上海、重庆两市实行房产税改革试点。在执行1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》的基础上，沪渝两地在此次改革中，第一次针对个人所有的非营业性住房，在其房屋保有环节中征收房产税。但就实际情况而言，此次改革仍然存在不少问题，其在调控房价方面所起的作用微乎其微。基于此，全国人大常委会于2015年，在其制定的立法规划中明确将“房地产税立法”列入其中。该立法规划一出，便在社会上迅速引发舆论热潮，被视作我国法治进程中极为重要的一步。对于任何国家而言，其法治的进程都应当以正当性为基石，其法治的构建也不能脱离正当性基础而独立实施。由此，在此次“房地产税立法”改革中，我们不禁追问：现行房产税制是否存在正当性的缺失，以致亟需立法进行完善？未来的房产税又当如何立法以体现其正当性？针对以上两个问题，本文将围绕以下几个方面展开讨论。

一、正当性涵义辨析

就“正当性”的涵义而言，学界公认社会学家马克斯·韦伯是对其作出系统性阐述的第一人。他认为“自然法”是最适当的价值与理性相统一的法，最具有说服力的合法形式，使人对合法性产生信仰，从而对形式具体且以通常方式产生的章程自发地服从。由此可知，马克思·韦伯是从广义上对“正当性”的概念进行阐述的，其内涵既包括了狭义的价值哲学范畴内的“正当性”，又包括法律教义学意义上的“合法律性”，同时还包括了社会学意义上的“正当性”。简而言之，他所理解的法律正当性集中体现为公众对该法律普遍地信仰与自发地服从。

20世纪著名的政治学家李普塞特则认为正当性是一种能力，这种能力使人们产生一种信仰——相信并坚持现存政治制度是当下社会最适宜的制度。而同时代另一位著名的美国政治学家阿尔蒙德对“正当性”的涵义也有着类似的界定，他认为若当权者依靠其政治权威制定和实施的法律法规能够使这一社会中的公民均产生内心确信并愿意遵守，那么这个政治权威就是正当的。从这个角度来看，学者们则更多地把正当性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚。这种正当性涵义的界定，是从国家与政治的角度来进行分析的，而法律对社会和个人的支配地位本身又是凭借国家强制力而取得的。因此，当政治系统因其具备正当性而获得社会公众的认同与忠诚时，其相应的法律制度的正当性，我们同样可以概括为社会公众对其的认同和忠诚，即他们认可法律，同时在一定限度内可以容忍法律之恶。因为他们忠诚于这样的法律制度，所以相信这样的遵循和容忍是应当且正当的，换言之，也可表述为人们接受或不反对法律的安排的一种心理状态。

我国《辞海》则是从伦理学意义出发对“正当性”的涵义进行辨析，认为正当性应当指行为符合道德原则和规范，即指社会对这一行为的肯定评价。国内法学著作也涉及对正当性概念的辨析，但学说不多且较为浅显不够深刻。但是，在全球化的今天，各种社会制度和文化之间的交流、冲突日益频繁，“正当性”概念本身亦远非清楚明白，不同的学者在阐述正当性之概念时也有不同的角度。因此，“正当性”的概念包含的内容亦十分丰富。

综合各家所言，本文认为，正当性的内涵应是合法性与合理性的辩证统一。正当性主要通过合法性来体现，但正当性的内涵绝不仅止于合法性。法律的正当性应当体现为人们基于特定价值尺度对法律制度所作的正面评价和积极肯定，即符合某种价值标准的法律制度即是正当的。这种概括意味着法律的正当性要求大众对于这种法律表现出一种公认和普遍赞同与服从。合法性是法律正当性的外在表现，即某种法律的制定应当满足程序正当的要求；合理性则是对法律正当性的内在要求，属于道德层面或价值判断层面的事项，即法律的制定应当符合公众对其的价值预期，满足道德层面的标准，遵循公平、正义等价值目标。

二、我国现行房产税制的不足

我国现行的房产税立法，主要包括《中华人民共和国房产税暂行条例》(该条例于1986年9月15日由国务院发布，并于当年10月1日开始实施)，《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》(该办法于2011年1月27日由上海市人民政府印发)，《上海市个人住房房产税征收管理实施细则》(该细则于2011年1月31日由上海市地税局印发)以及《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》(该暂行办法和实施细则均由重庆市人民政府于2011年1月27日印发，且均规定自2011年1月28日起对部分个人住房征收房产税)。

一方面，国务院1986年颁布的《房产税暂行条例》是我国目前房产税制度最主要的法律依据。根据宪法的规定，国家立法机关是全国人大及其常委会，而不是国务院，后者仅仅是执法机关，它所制定的规范性文件也不属严格意义上的法律，而仅仅是行政法规。同时，我国《立法法》2015年修订时明确指出“下列事项只能制定法律：……税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；……”，这也是税收法定原则第一次以立法形式得以确认。由以上论述可知，税收是一项事关国计民生的大事，其具体事项的制定权和立法权归属于全国人大及其常委会，而国务院对此则并无权立法。由此，国务院于1986年制定的《房产税暂行条例》不符合我国宪法和法律有关税收法定的原则，不满足合法性的要求。此外，该条例颁布时期，我国的住房政策仍然以福利分房为主，对个人所有非营业性用房予以免税优惠。在税法理论上，税种的课征应当具有两个条件：一是从经济学角度来看，征税对象应当具有经济利益，二是从社会学角度来看，征税行为应当符合社会公平正义的要求。从这个意义上来看，一方面，房产本身具有增值保值或者获取租金的经济效益，符合可税性的条件之一；另一方面，房产所处的环境的公共设施建设与维护的资金来源主要是税收，若对此房产免予征税，则未能享受该部分公共服务和福利的纳税人，实际上代替了享受着实际福利的房屋所有人，在为这部分房产进行“缴税”，不符合公平正义的要求，也不满足合理性的要求。因此，现行《房产税暂行条例》既不合法也不合理，不具备构成正当性的条件。

另一方面，2011年落地沪渝两地的房产税改革试点，是真正意义上健全地方税体系的开端，因为它是首次以地方政府的名义发布的改革试点方案，其具体条则也是由地方政府自行制定的。但是，当我们深入思考并对两地改革试点的具体内容详细分析之后，就会发现沪渝两地房产税改革试点实际上存在颇多争议之处，其是否存在正当性实则有待商榷。

根据现行《立法法》以及《房产税暂行条例》的规定，地方政府并无权开征房产税。那么，当我们回到沪渝两地房产税改革试点的合法性问题上来时，我们发现此次改革试点办法在现行的法律框架中根本找不到其立足的依据，两市的改革试点，只是根据国务院常务会议作出的决定，从公布到实施，总共不到四个小时。这种罔顾法律规定，仅因行政决定便行征税之实的做法，显然有违税收法定原则，其合法性不攻自破。

同时，此次改革试点在合理性问题上也存在诸多缺陷，难以服众，这一点我们可以从《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市房产税试点暂行办法和实施细则》两部文件中略窥一二。总结两部文件我们得出，上海房产税改革是针对新购房的限制炒房税改革，重庆房产税改革是针对高房价和炒房的消费调节税改革，与国际通行的房产税的内容不相符合，并且也未达到其预期目的。据中国指数研究院发布的报告显示，沪渝房产税改革试点后的三年多，房产税试点对房价的影响可以说是微乎其微。以改革后的前三个月的数据为例，沪渝两市的住宅成交量分别下降46%和26%，与同类城市相比降幅高约10%至20%，但数据显示，此期间两市房屋成交均价并未出现明显下跌。因此，此次沪渝两地房产税改革试点的内容与国际通行的房产税的内容相违背，而其又未能实现其“独特”的降低房价、调控房市的目标，这种“特立独行”的做法事后被证明是失败的，其合理性的缺位自然不言而喻。

此外，作为沪渝两地房产税试点改革实施细则——《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市房产税试点暂行办法和实施细则》的上位法，《房产税暂行条例》明确规定了个人所有非营业性住房属于房产税的免征范围，而此次试点在没有任何其他新的立法规定的情况下，对个人所有非营业性住房在保有环节开征房产税，是对其上位法——《房产税暂行条例》的公然违抗，其法律地位和正当性自然难以令人信服。

综上所述，2011年开始的沪渝两地的房产税改革试点不具备正当性的特点。二者既不合法，也不合理，而且不仅沪渝两地改革内容存在着一些二者规定相互矛盾之处，而且与作为上位法的上海重庆试点文件违背了《房产税暂行条例》的相关规定相违背。

三、房产保有税立法之正当性

我国房产税制的缺陷由来已久，沪渝两地五年以来的房产税试点改革也暴露诸多问题，这些缺陷与问题的存在正是现行房产税制正当性缺位的体现。房产保有税立法应汲取经验教训，在进行制度设计时聚焦于正当性的构建，使房产保有税立法具备充分的正当性基础。

本文认为，在房产保有税立法过程中，我们应当致力于房产保有税的课征目的、计税依据、课税对象以及房产价格评估机构四个方面的正当性的建立。只有满足了这四个方面的正当性要求，房产保有税立法才能体现充分的正当性。

首先，一个事物的目的将直接而深刻地影响该事物的发展历程及最终面貌，因此，在构建房产保有税立法正当性的时候，应首当其冲地建立房产保有税课征目的之正当性，从而才能更好地在立法环节中把握税收的方向和目标，系统地加强房产税制的法制建设。其次，税收虽然是以提供公共服务的名义从公民收入中收取，但依然很难使公民全然接受，税负的大小决定了公众对于税收认可度的多少，而税基的确定则直接决定了税负的多少，所以，建立计税依据的正当性是体现房产保有税立法正当性的重要环节之一。再次，征税对象一方面既是税收法律关系构成要素的重要内容，另一方面同样也是税法构成要素的逻辑起点，保证征税对象的正当性是房产保有税立法正当化进程中不可忽视的重要方面，我国若全国范围内开征房产税，则需要重新确定课税对象的具体范围，充分考虑受益原则、量能课税等原则，在课税对象的维度上构建其正当性。最后，开征房产税本就基于组织收入的目的，而收入稳定是财政计划的基本要求，而以市场交易价格为依据将会导致政府收入随着房地产市场的行情波动而起伏，不利于组织收入的稳定持续。因此，实行国际通行的以房产现有价值为计税依据将成为我国未来房产税改革的发展方向。在此背景之下，房产价值评估机制的正当性构建自然成为重中之重，它既是征收房产税的必要环节，也是房产税制度设计中非常具有技术含量的一个环节，只有在房产评估机制的正当性建立之后，房产保有税的征收才能公平公正地展开，所以，房产保有税立法必须充分考虑房产价值评估机制，才能最终体现其正当性。

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