政务信息资源建设环境下的临沂市档案信息化建设

文·余小双

档案工作自信息化开展以来，由局域网、互联网模式发展至局域网、政务网以及互联网三网分层，提出了数字档案馆系统性的建设。档案信息资源的重要性与特殊性，决定了数字档案馆的核心业务应该在与其他网络物理隔离的局域网开展。而在以数据共享为特征的大数据时代背景下，在大规模建设政务信息资源平台的推动下，如何对档案数据进行价值挖掘，实现网络共享是档案事业在信息化建设上的又一挑战。

为认真推进政务信息资源建设环境下档案信息化建设工作的落实，临沂市档案局对全市12个县区进行调研，本次调研以调查问卷形式为主，从市、县两级角度反映政务信息资源建设环境下档案信息化建设的基本情况。

一、档案信息化建设现状

（一）档案信息化基础设施

档案信息化基础设施建设包括了机房建设、网络平台建设、硬件设施建设等内容。

1.机房建设。目前，经过多年信息化工作推进，临沂市档案局机房参照《电子信息系统机房设计规范》B级标准进行装修，包括位置选取、温湿度调节、消防设施配备、供电系统等各方面达到规定的要求。各县区档案局在此方面发展不均衡，个别县区目前没有独立机房。

2.网络平台建设。2010年，临沂市数字档案馆建成并投入使用，完成了“三网一库”（局域网、政务网、因特网、档案信息资源数据库）的建设任务，通过实现三级联网为加快推进信息管理标准化建设、档案信息网络化建设进程奠定了基础。各县区档案局在网络平台建设中，基本完成局域网平台建设，开展档案数据管理等业务工作。但仍有大部分县区政务网平台和互联网平台建设上发展依然落后，虽接入政务网和互联网，但并未在相应网络上开展数字档案的接收、共享利用、远程指导、资源采集等业务。

3.硬件设施建设。2015年12月，临沂市档案局对服务器存储系统进行升级改造，于2017年底完成对局域网数据备份恢复系统升级招标工作，网络服务和安全性能进一步提升。各县区档案局现在基本配备服务器以及存储设备，这为档案数字化和档案数据库的建设奠定了一定的基础。

（二）应用系统建设

“三网”环境下应用系统建设在提供档案管理和利用等方面，针对不同的档案数据对象进行分层管理。

1.局域网数据库中包括所有归档纸质档案数字化数据和其他数字资源，档案数据的重要性和敏感性等确立了局域网档案管理系统为核心，作为主要的业务系统，临沂市档案局包括各县区档案局均安装统一规范局域网档案管理系统。

2.政务网在线归档系统中针对临沂市直各单位对目录数据进行整理，实现远程利用和指导。目前临沂市档案局、沂水县档案局能够实现政务信息系统建设要求，其他的县区档案局尚处于起步阶段。

3.互联网档案应用系统除了门户网站功能外，还应具有数据采集、开放档案目录数据查询等功能。临沂市档案局包括各县区档案局目前在互联网应用系统建设方面，仅满足门户网站的公告、宣传作用，出于数据安全角度，公开档案数据资源等利用工作尚未开展。

随着数字档案馆建设以及政务信息资源整合工作的推进，以资源整合和数据共享为目标，逐步加大了对政务档案在线归档系统和互联网档案应用系统建设的力度。对局域网现有数据库根据不同的管理对象特点、不同管理平台进行选择。目前，临沂全市在政务网络下的应用系统建设还处于一个较低的层次，这对政务系统资源整合是个不小的障碍，必须引起足够的重视。

（三）档案资源建设

临沂市档案局的数据资源建设主要包括目录数据和原文数据。临沂市档案馆已全面完成目录数据库建设，截至2017年12月，数据条目共93.69万余条，档案目录信息覆盖全部馆藏；全文数据库共455.13万幅，数字化率占全部馆藏89%；全市县级档案馆目录数据建设达648.49万条，平均完成率98%。原文数字化达1754.25万幅，占总数百分比95%，实现了档案资料文件级目录计算机检索。可见，临沂市县两级档案馆的目录数据库与原文数据库已初具规模，为全市档案信息资源的共享和区域性电子文件中心建设奠定了坚实的基础。

（四）档案信息化建设的其他相关问题

2005年，临沂市档案局被吸收为全市信息化建设工作领导小组成员单位，全市档案信息化建设纳入市信息建设和电子政务建设总格局。2012年，临沂市委办公室、市政府办公室联合印发《关于进一步加强全市档案信息化建设的意见》（临办发〔2012〕11号），明确支持档案信息化工作，设立了专门负责信息化建设部门，现有工作人员2名。被调查的县区档案馆，有30%成立信息化工作领导小组；2012年以来，印发明确支持档案信息化工作相关文件的县区档案馆比例超50%；设立了专门负责信息化建设部门的县区档案馆数量占40%；2012年以来，有新增计算机专业技术人员的县区档案馆占比不到30%，由此看出发展状况不平衡，专业技术人才欠缺严重制约了信息化建设。

二、档案信息化面临的问题

（一）数据资源安全利用

同档案信息化发展方向趋同，在政务资源整合背景下档案的信息化发展主要有两个部分，其中主要的数据资源是现有档案数字化数据的共享利用。目前，临沂市档案局馆及县区档案局馆数字化工作成果凸显，该部分数据作为巨大的信息资源库，是提供共享和利用的基础资源。但是档案信息化工作开展以来，以数字化率的角度出发都面临的一个问题，即未对现有局馆数据库数据资源属性分层，导致了对不同网络中所面对的资源对象鉴定的困境，如何能够对这部分数据按照规定安全地提供利用，是目前政务资源建设中最基本的资源问题。

（二）电子文件的接收

政务资源整合是对电子档案接收和管理工作的有力推动。整合是共享的前提和基础，政务信息资源是原生电子文件的重要来源，通过政务资源整合实现电子档案接收与管理并提供共享，也有利于电子政务的健康发展。该部分工作问题一方面是电子档案的规范不统一，《电子文件归档与电子档案管理规范》操作性较差，没有具体规范指导的电子文件归档工作各行其是；另一方面是实际管理体制使原生性电子文件接收、管理上面临诸多困难，只能做为过渡式的一种手段，离独立单套运行正式作为归档的来源欠缺的不仅是规范，还有人为的认识，对部分技术利用与档案永久属性上的矛盾，等等。同时，开展此项工作却无法脱离原有的档案管理模式，“双套制”管理导致资源的浪费、效率降低、以及公文流转秩序的混乱，对档案工作者日常管理也是一个挑战。但这个问题的解决需要经过深入的调研，建议由国家档案局出台相应的法规和规章，从法律角度上界定电子档案究竟应包括什么内容，以什么方式存在等问题。

（三）数据安全问题

在政务资源整合带来档案利用便捷的同时，因为更多的网络平台，原来由传统的局域网数据库为核心的管理模式被替代，数据的安全受到更多挑战，不仅包括网络系统的稳定、可控，还包括数字档案信息的可靠、可用、不泄密、不被非法更改等。

三、调查结论与对策

（一）调查结论和原因分析

根据以上对档案信息化建设情况和政务背景下档案信息化面临的问题的统计和分析，本次调查可以得出以下结论：临沂市目前档案信息化工作发展不均衡，基础设施尤其是网络服务程度不高；资源建设虽取得一定成绩，但仍面临一些问题，跟不上政务资源整合与共享建设的步伐；政务资源整合与共享建设给档案利用工作带来高效率的同时，也带来新的难题。

造成这些问题的主要原因在于：一是经费和人员不足。档案信息化工作无论在基础设施建设、系统建设还有资源建设，都需要大量的经费投入，应每年有专项资金保障。经费不足导致必要的硬件配备占据资金后，系统建设只能满足基本局馆的业务需求，无法对系统服务能力的再拓展，以及更多渠道满足利用。政务资源整合作为一个系统工程，需要各层面技术人员支持、协调和配合，档案资源整合工作的开展更是需要大批高素质的专门信息技术人员的参与。二是档案信息化中数字化工作前期系统化程度不够。比如数字化之前必须开展的档案划控鉴定工作，由于缺乏统一明确的规范和标准，以及考虑到完成的程度，并未将日后的服务利用进行系统性规划而导致重复建设、造成浪费，这也是目前各市在数字化工作中普遍存在的问题。三是管理方面的原因。目前，电子文件生成与管理缺乏统一的标准和规范，办公系统生成和处理的电子文件难以满足转化为电子档案的要求。

（二）对策建议

1.加强档案信息化建设的组织领导

将档案信息化列入本地区发展规划和工作计划；档案行政管理部门要成立由主要领导或分管领导负责的档案信息化工作领导小组，统筹协调本区域档案信息化重点工作；组建挡案信息化建设推进小组，建立专家咨询机制，增强档案信息化建设的协作配合和科学推进；各部门、各单位要明确档案信息化建设的组织机构，细化和落实档案信息化建设相关职责。

2.培育档案信息化建设人才队伍

聚焦档案信息化工作发展重点，加快引进信息化专业人员，努力培养既熟悉档案业务又掌握信息技术的复合型人才，切实提高档案部门信息化工作的履职能力；搭建档案人员交流互动平台，组织开展档案信息化建设的经验交流和系统成果展示，开阔视野，分享技术，促进档案信息化人才的培养发展。

3.确保档案信息化建设的资金投入

在充分论证基础上，科学编制档案信息化项目预算，确保经费投入与信息化建设和管理相适应；积极争取各方支持，申请和落实档案信息化专项建设资金，保障档案信息化项目有序、规范实施。

4.电子文件的管理问题亟待解决

在信息化环境下，档案资源整合和共享的标准化建设是实现互联互通、资源共享、业务协同的基石。这需要从国家档案局层面制定统一、操作性强的电子文件管理实施办法、技术标准和规范，统一推广实施。从法律角度上对电子文件产生的环境、过程信息的收集、档案原始性的认定等方面进行规定。同时，积极探索无纸化办公条件下电子文件“单套制”归档管理的方法和措施。

5.实现数字档案信息资源的网络化管理

若要共享必须鉴定和划控。严格按照上级部门对于划控鉴定方面的政策性文件要求，对数据库数据开展划控鉴定工作。必须先将局域网中涉密数据剥离，保障数据安全，通过开展解密划控等相关工作，将数据逐步分离。比如开放档案，可先将目录数据通过电子政务外网公共服务云公开面向公众提供利用。对依申请公开的资源数据主要通过行政服务云面向行政部门公开目录数据。逐步实现对数字档案信息资源的网络化管理以及分层次、多渠道提供档案信息资源利用和社会共享服务。

6.数据资源在政务信息系统实现交互

档案数据因不同的技术环境形成了不同类型和描述方式的档案信息，且以不同结构的数据库的形式存在于不同的位置。资源的整合和共享通过整合各种类型数据库，实现数据的交互。在解决数据库资源异构问题上，可通过中间件和通过建立数据库间映射规则的形式来实现，实现政务信息系统档案数据的集成和整合。

7.数据资源安全问题

在政务资源整合中，档案信息资源生存包括电子政务内网与电子政务外网，各个网络均应遵循相应安全管理法规与要求。因档案数据的重要性和原始性等特点，在电子档案共享过程中，系统还需对交换过程实施跟踪流程管理，自动记录数据使用状态，对数据存储逻辑位置进行规定，在技术上保证数据的原始性，更重要的是要制定完善的管理制度，对数据资源的审核、流转等操作进行规定，加强档案数据安全备份与管理，制订和完善信息安全事件应急预案，并严格按照制度执行工作。

8.管理的整合和共享

电子政务环境下档案资源的整合和共享工程归根结底是管理的问题。涉及到各个信息服务部门之间的合作和协调，如果不能统一观念、统一步调，物理网络的连接只能是无意义的空壳。仅仅有技术的支撑是远远不够，主要还是要依靠管理的整合，创造与之相配套的管理环境。首先，要建立统一的管理和协调机构，对整个整合和共享实施有力的监管；其次，要树立整合与共享的意识；最后，要建立统一的管理制度和标准。