昆明市林权流转管理服务体系问题与对策研究

木丽林 张武

摘要：结合近年的林权流转数据分析了当前昆明市林权流转的基本情况及发展过程，总结了昆明市流转管理服务体系现状及取得的成效;深入研究了当前昆明市集体林权流转存在的问题，并提出了相应的措施，以期建立规范有序的林权流转管理模式。

关键词：昆明市;林权流转;管理服务体系;森林资源

中图分类号：F307

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）01-0070-03

1 引言

林权流转是林业规模化和现代化进程的重要标志，也是我国林业走上可持续发展道路的主要途径[1]。近年来，本地积极响应国家号召全力开展集体林权制度改革工作，虽然取得一定成效，但是依然存在不少问题，如政策滞后、缺乏实践经验等，有待改善与加强。加快建设规范有序的林权流转管理服务体系，在进一步深化集体林权制度配套改革进程中就显得尤为重要。

2 林权流转的基本情况和发展现状

2.1 林权流转情况

昆明市现有集体林地面积1693.13万亩，已确权1662.54万亩，其中公益林1205.80万亩，商品林487.33万亩。截至2016年末，昆明市共办理林权流转1603宗，流转面积25.0066万亩，流转金额56197.4万元。全省林权流转总金额为71.28亿元，流转总面积为891. 59万亩。无论林权流转金额还是流转面积，均逐年递增，林地林木价值不断提高。在全市14个县（市）区当中，宜良县的流转金额和面积都是最大，分别为12177.2万元，7.6829万亩。

综合以上数据分析，可见昆明市林权流转呈现以下特点：一是流转总量偏少，已流转面积仅为全省已流转面积的1%左右，是全市可流转面积的2.21%，后续潜力巨大。二是亩均流转价格远高于全省平均水平，根据林权流转数据，虽然昆明市林权流转金额仅为全省总金额的3%，但流转的效益显著。

2.2 昆明市林权流转的发展过程

全市的林权流转的发展主要经历了以下3个阶段。

（1）自发试验阶段，从1984～1991年，期间响应中共中央1号文件精神，本地区出现林权自发转让苗头。

（2）迅猛发展阶段，从1991～1997年。1991年以后，全市的宜良、晋宁等县正式開始了“四荒”有偿出让工作试点，拉开了森林资源大规模流转的序幕。

（3）依法规范阶段，从1997年至今。1997～2006年，本地区仍然实行集体林权制度。2007年，集体林权制度改革在全省铺开，森林资源的流转被国家林业局暂时叫停。2010年后，以流转和抵押为主要内容的配套改革随之展开，“林权流转”这一规范化的名词开始出现，林权流转行为开始被纳入制度化管理的轨道。

2.3 林权流转服务政策支撑体系建设情况

2010年启动林改配套改革以来，全市各级林改领导机构和有关部门，把林地林木流转作为创新和激活林业经营机制、促进林业产业和林业经济发展的一项重要工作来抓，积极引导和规范，积极推进集体林地林木流转，维护农民合法权益。主体改革基本结束后，在国家、省出台的林权流转相关政策框架下，昆明市结合实际，研究出台了《昆明市林权流转管理办法》，制定并下发了全市统一的“林权流转工作流程及表格规范”，进一步规范了林权流转行为[2]。为规范森林资源资产评估，促进林权健康流转，结合该市实际，研究出台了《昆明市森林资源资产评估行业管理暂行规定》，采取登记备案制度，规范森林资源资产评估的准入门槛、业务流程和标准，将对森林资源资产评估行为进行有效的监管，为广大林权所有人办理森林资源资产评估及相关评估服务机构开展评估业务提供了政策依据。

2.4 林权流转管理服务机构建设情况

全市14个县（市）区均已搭建完成以林权流转为主要内容的林权管理服务中心.均已落实机构人员编制。各县（市）区林权管理服务中心均设置了林权流转、变更登记、抵押登记、业务咨询等窗口，配备了电子显示屏、触摸查询机、电脑、服务器、打印机、扫描仪等设备，达到了省级要求。且全部按照要求安装并开始使用全省统一的“云南省林权流转交易信息平台”，实现了林权管理省、市、县三级联网。

3 林权流转管理服务体系存在问题

林权流转是社会主义市场经济条件下，随集体林权制度改革的深入而出现的新生事物，从无序到规范，运作起来难免出现这样或那样的问题。从整体上看，主要问题如下。

3.1 流转中可能存在“暗箱操作”，造成集体资产流失

从这些年来接待群众来访、信件等反映情况看，林权流转过程中的“暗箱操作”较多，上升趋势明显[3]。主要表现：第一，林权流动过程中，部分村主任不召开集体会议，不公开探讨、表决，擅自决定，把村集体所有林变成“干部林”;第二，不经相关部门批准，擅自流转。现在全市正在进行的林权流转中，仍然有极少数还是“暗箱操作”，没有主动到各级林权管理服务中心申请、审批。

3.2 森林资源流转末进行评估，价格偏低

现在县区多数集体统一经营管理的林权流转，基本是受让双方初步议定价格，经表决或不经表决，在没有经过评估机构进行森林资产评估的情况下进行流转。究其原因，主要在于两个方面：第一，林业资源评估专业机构少;第二，评估费用过高，部分人不愿意缴纳这笔费用。

3.3 林权流转合同亟待进一步规范

从目前流转实践上看，市林改办参照省林改办范本制订的林权流转合同内容比较合理，规定较为详细，基本适应林权流转的需要，但由于各县（市）区的采用的流转合同内容并不一致，某些县区所用的合同中仍然存在不规范的情况。另外，某些合同条款规定还不完善;例如对于违约责任的规定中，仅仅概括的说违约方要支付违约金，但并没有具体指出违约金的数目，不利于合同纠纷出现后的解决[4]。

3.4 林权管理服务中心功能发挥不充分

为了适应林权流转管理工作的需要，昆明市已经建立了林权管理服务中心14个，其中符合省级标准的中心9个，省级示范性的标准化管理服务中心1个（石林县林权管理服务中心），为各地的林农提供林木林地权属的登记、抵押等服务。从调研组调研的情况来看，林权管理服务中心的制度规定比较完善，人员设备配备上充分合理。但是由于集体林权主体改革刚刚完成，群众对于林权流转政策还不了解，林业要素市场的作用并没有完全发挥，目前只有林权登记、林权流转、林权抵押贷款业务走上轨道，而在森林资源评估、林权流转信息发布、林业相关服务等其他方面存在欠缺。

3.5 历史遗留林权纠纷调处难度较大

历史遗留问题主要表现：第一，山林权属纠纷问题。据调研组走访调查，发生纠纷的多为森林资源较好的商品林，且大多是历史遗留问题，调处难度较大。第二，早期订立合同不规范，主要表现在：作为出让方的村民小组，仅有村小组长一人签字，会议记录及表决材料欠缺的;新上任的小组长不承认原来签订的流转协议的[5]。第三，未及时办理林权变更登记，造成林权转移不及时，进而引发新的矛盾。有部分过去流转了但未及时办理变更登记的，在确权颁证过程中，流转双方产生了新的矛盾。林权纠纷情况复杂，矛盾层出不穷，而现阶段林权纠纷调处协调机制没有充分发挥作用，仅仅依靠林业部门，调处难度较大。

4 对策与建议

4.1 完善法律法规，做好政策配套

为使林权转移规范有序，针对当前工作中的实际问题、现象等，对现有的相关法律法规进行进一步完善。从法律上确定林权转移的相关事务，包括范围、程序、管理、监管、方式等内容，确保各项工作有章可循。同时，确定相关职能部门的责任，由省级牵头，尽快将林权流转中评估、拍卖、收费等资质和行为与相关的法律进行衔接。

4.2 搭建综合平台，提升服务水平

要督促没有落实机构编制的县区尽快落实，建立规范的流转管理和服务平台，已经建立的要做好窗口服务、技术支持等工作，要根据实际业务开展情况，组织林权流转、森林资源资产评估、档案管理等相关业务培训，提高管理服务中心工作人员技术水平，让林农能顺利发布信息、办理流转相关手续。

4.3 加强监督管理，依法依规流转

要加强林权流转管理，严格流转程序，完善合同制度，在流转过程中严格运用合同，规范合同条款，明确双方的权利、义务及违约责任，确定争议解决方式。同时，在林权依法流转过程中，依法进行监督管理，鼓励群众监督，杜绝“暗箱操作”等违法乱纪行为。

4.4 创新管理模式，探索林地收储

结合昆明实际，逐步构建“四位一体”（即：林权管理中心、服务中心、收储中心及信息中心）的林权管理社会化服务体系，“四位一体”模式中，林权管理中心主要负责林权确认、变更、登记等行政许可事项，为林權抵押贷款提供抵押物登记等服务;林权收储中心为产业发展、项目落地需要进行林权收储，为林农和林业企业贷款提供担保，对抵押的林权资产进行收储和处置。“四位一体”模式的出台，将进一步改变过去林权流转由林农个人与个人单宗流转、小面积流转的分散模式，以收储为契机，推进林权规模化、产业化流转，大幅提升林权价值，有效促进森林资源向资本转变，加快推进林业信息化建设步伐。

4.5 加大政策宣传，营造良好氛围

继续加大对林权流转工作的宣传力度，充分利用广播、电视、报刊、网络、公开信息栏等继续深入宣传林改相关政策，帮助群众提高对林改政策的理解水平，让其了解林权是否可以流转、如何流转、到哪里流转。通过宣传，把林权流转能为投资人带来丰厚收益的作用讲透，将林权流传过程中的程序、可能遇到的问题解释清楚。

5 结语

5.1 调动全社会办林业的积极性

林权流转不但聚集农村民间资金经营林业，并且也吸引了社会资金办林业，不仅扩大林业经营资金来源渠道，也为林业发展带来新的活力。如宜良县德马村委会起底村的张富才从村民手中流转到了100亩荒山，通过自己的努力经营，绿化了荒山，种植了桉树、香樟等经济林木，经评估，现林地林木总值已超过300万元。

5.2 提高林业集约经营的水平

林权流转前，造林主要靠政府组织、政府出钱，虽然造林面积很大，但是造林质量不高，形成“年年造林，年年不成林”的现象。林权流转后，由于产权清晰，山有其主，责、权、利统一，经营者的积极性大大提高，促进了林业集约水平的提高，经济效益显著提升。嵩明县的朱苾锋在林改后，向嵩阳镇黑营盘大凹子村流转到了1000余亩集体林地，结合低产林改造，投入资金3000余万元，建设了著名的“满天红”红梨基地，早在2011年红梨年产量就已达200 t，产值约200余万元，近年以林权流转方式实现集约化经营的成长模式在全市范围内全面铺开。

5.3 加快农村产业结构调整

从走访嵩明县、石林县、宜良县等地林权流转后的林产业发展看，通过流转取得林权的企业都做了林下种植、养殖、林产品加工等林业综合开发近、远期规划，为今后林产业的发展奠定了基础，利于促进农村产业结构调整。同时充分利用“公司十基地十农户”模式，大力发展苗木、经济林果、林下种养殖等产业，取得较好的成效，形成一批具有特色且实力雄厚的林业龙头企业，充分起到了示范带头作用。同时，林农在出让林权获得收益后，还可以到受让方的企业里打工，就地解决农村劳动力就业间题，实现“农林互养”的新型产业模式，让林农真正得到实惠。

5.4 促进森林资源增长

不管是通过集体林家庭承包经营还是通过其他方式获得的森林，其产权明晰，责权利相互统一，林农造林护林的积极性自然提高，保护意识明显增强。现阶段各地已流转的大部分林木林地，都集中在少数实力较为雄厚的企业或大户手中，企业利用流转来的林木林地或抵押融资、或上市运作，聘请了众多专职护林员来管林护林，使这些森林免遭或少遭乱砍滥伐、森林火灾、病虫害之灾，从而客观上使这些森林的生态受到保护。据调研了解，流转后的林地由于进一步明晰了产权，落实了管理责任，林木得到抚育、荒山得到绿化，森林火灾发生率下降80%，生态环境得到了切实保护。

5.5 推动林权抵押贷款业务发展

为了解决农民想致富但是缺少资金的问题，从中央到各省、市都相继出台了若干文件，在林权抵押贷款制度建设方面，做出了新的有益的尝试。如，从法律层面上明确林权抵押的范围，贷款流程等，支持林权抵押贷款业务。

参考文献：

[1]张晓东，张健飞，张洪生，等.关于辽宁省森林资源流转问题的探讨[J]，辽宁林业科技，2006（1）：38～40.

[21王娟.浅谈我国林地使用权的流转[J].法制与社会，2008 （16） ：172～173.

[3]孔凡斌，杜丽，集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究[J].林业经济问题，2008，28 （5）：377～384.

[4]欧阳丽君，集体林权制度改革中的林权流转法律制度研究[D].成都：西南财经大学，2009.

[5]刘豪，沈茂斌，云南省少数民族地区森林资源资产评估实证分析[J]，林业调查规划，2009，34 （6）：89～92.