山西高职院校校企合作现行政策法规分析

郭海莲

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

校企合作政策是指为了促进校企合作工作的开展,政府及其职能部门、行业协会等校企合作的决策和管理主体所制定的各类相关的法规、条例、决定、办法、意见、通知等文件,以及有关主要领导的正式讲话等。为了贯彻落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和全国职业教育工作会议精神的总体要求,2014年以来,山西省陆续出台了一系列发展职业教育的新举措。尤其是以省政府《关于贯彻落实〈国务院关于加快发展现代职业教育的决定〉的实施意见》以及省政府办公厅颁布的三个配套性文件为核心,山西高职教育校企合作的政策法规体系逐步建立起来,成为校企合作工作创新发展和质量提升的有力保障。但是,从现行政策法规的落实效果及其满足高职院校校企合作内在诉求的程度来看,仍然存在较大的不足。本文拟对山西现行高职院校校企合作政策法规的体系、内容等展开分析,以期形成明确、系统的关于高职教育校企合作政策法规的基本认识,发现存在的问题,从而为有关决策部门尽快完善政策法规、增强政策的执行力和推进力提供有益的参考。

一、山西高职教育校企合作政策法规体系

山西省高职院校校企合作政策法规的出台主要集中于2015年以来,在此之前有关法规和政策数量少且效力层次低，如表1所示。以2014年6月全国职业教育工作会议召开,会上习近平总书记做重要指示、李克强总理做重要讲话这一历史性事件为开端,我国职业教育迎来了发展的春天。2015年是山西职业教育政策法规出台最为密集的时间段。2015年7月29日,山西省职业教育工作会议召开,李小鹏省长出席并讲话,提出要把加快发展现代职业教育摆到更加突出的位置,明确重点任务,创新体制机制,加强组织领导,不断开创职业教育改革发展新局面。这次会议召开前后,山西省政府及有关部门分别出台了一些效力层次较高、推动力较强的政策法规,对高职教育校企合作工作的大力开展和实质性推进产生了重要的影响。

从总体上看,山西高职教育校企合作政策法规主要由省政府发布的行政规章,省教育厅、财政厅、发改委等部门制定的规范性文件,以及省以下各级政府及其有关部门的实施办法所组成。其中,省政府于2015年6月制定颁布的《关于贯彻落实〈国务院关于加快发展现代职业教育的决定〉的实施意见》是唯一的、法律效力层次最高的行政规章,此外全部为省及省以下政府有关职能部门制定的规范性文件。目前,山西尚未有高职教育校企合作方面的地方性法规。

从山西省高职教育校企合作政策法规所规范的内容来看,主要是从山西高职院校校企合作的现实水平和建设国家资源型经济转型综改试验区的客观要求出发,侧重于确立校企合作的重要地位、促进产教融合、实训基地建设与管理、“双师型”教师队伍建设、直接服务于产业转型的特色专业建设和有关规划等。其中,2015年7月省政府办公厅颁布的《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》,是关于高职院校校企合作方面针对性最强、内容最全面、最具有可行性、预期实施最有效的规范性文件。其他还有一些有关校企合作专项内容如“百校千企”工程、实训基地建设、师资队伍建设、特色专业建设等的规范性文件近年来逐渐增多。

表1 山西省高职教育校企合作的主要规范性文件

二、山西高职教育校企合作政策法规的主要内容

由于从地方层面把高职和中职统一在职业教育的大类之下,所以山西省有关高职教育校企合作的政策法规,大部分都分散在各级政府和相关部门制定的关于职业教育发展或者职业教育校企合作工作的法规和文件之中,专门以规范高职院校校企合作工作为主要内容的政策法规非常鲜见。基于这样的现实状况,本文对相关政策法规内容进行了剖析,把其中涉及高职校企合作方面的重点内容进行分类和整理,以便形成对山西高职教育校企合作政策法规的基本认识。

(一)关于确立高职教育校企合作的重要地位和作用方面

2005年5月,山西省建立了职业教育工作部门联席会议制度,负责统筹协调全省职业教育工作,及时研究解决职业教育工作中的有关问题。联席会议由分管副省长任组长,省政府办公厅副秘书长和省教育厅厅长任副组长,省教育厅厅长任召集人,由省委政研室、省教育厅、省发展改革委、省财政厅、省人事厅、省人力资源和社会保障厅、省农业厅、省扶贫办、省国资委等部门参加,负责督促、检查、指导本部门职责范围内的有关职业教育工作政策措施的落实。原则上每半年召开一次例会。根据需要或按照省领导同志批示可以临时召集会议。

2014年8月，山西省教育厅发布的《关于实施职业教育“百校千企”工程的通知》,把推动教产合作、校企深度融合,作为为山西转型跨越发展提供人才保障和技术支撑的大事。2015年，山西省人民政府办公厅发布的《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》,明确了促进校企深度合作将充分发挥行业企业重要办学主体作用,培养大批我省转型发展所需要的技术技能人才,加快具有山西特色的现代职业教育体系建设,增强职业教育服务经济社会发展的能力。

(二)关于推进校企合作的广度和深度方面——实施“百校千企”工程

“百校千企”工程的核心:一是校企对接。组织100所骨干职业院校与1 000家大中型企业建立紧密型、示范性合作关系,实现“五个对接”，即专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、毕业证书与职业资格证书对接、职业教育与终生学习对接。二是校企共建。职业院校与企业遵循自愿协商、优势互补、资源共享、互惠共赢的原则,推行“八项共同”,即共同推进专业建设和课程建设,共建“双师型”教师队伍,共同建设实习实训基地,共同推进招生就业,共同开展企业员工继续教育,共同开展技术研发,共同进行能力评价,共同进行学生管理。此外,还对校企联合、深度合作和激励与约束等方面提出了规范性要求。

(三)关于明确政府、行业协会、企业、高职院校在校企合作中的角色和义务方面——制定《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》

《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》首次明确规定促进职业教育校企合作是政府、职业院校、行业协会、企业的共同责任,县级以上人民政府是职业教育校企合作的第一责任主体,各行业协会负责职业院校校企合作工作的指导,企业要把校企合作作为与生产经营同等重要的工作内容,积极、主动地投入和开展校企合作活动,职业院校负责开展校企合作的具体事项,并具体赋予了以上主体相应的职责。同时,明确规定了县级以上人民政府教育、人力资源和社会保障部门与省教育行政部门在校企合作中的分工和职能,职业教育校企合作指导委员会和全省性行业职业教育集团的职能和作用,企业参与校企合作的形式和要求,以及教师实践和学生实习制度等。

(四)关于实训基地建设方面

一是提出建设目标和投资保障措施。省财政集中资金,每年支持建设150～200个发挥示范作用的实训基地,到2020年,省级以上骨干专业实训基地覆盖率从目前的30%提高到80%。各市、县及办学单位设立专项资金,集中用于实训基地建设。支持有条件的地区建设政企校多元投资、多方共享的公共实训基地。二是关于建设方式。要由政府主导,充分调动和发挥部门、行业、企业、院校等各方面的积极性,探索引校入企、引企入校、前厂后校、前校后厂等校企一体化合作形式;开发建设实训资源共享信息平台;鼓励企业向职业院校提供最新仪器设备和技术支持,共建校内生产性实训基地;支持销售收入亿元以上或从业人员1 000人以上企业与区域内职业院校合作办学,探索将部分主机配套产品安排到职业院校校内生产性实训基地生产;鼓励企业与职业院校合作兴办技术创新机构,合作组建产学研联合体;中小企业可将研发基地、中试基地建在有条件的职业院校,共同开展项目研究。

(五)关于“双师型”教师队伍建设方面

主要是围绕院校教师到企业实践和企业人员到院校兼职这两方面,从院校的管理制度、用人自主权、职称评定制度等方面完善相应的政策,包括创新教师聘用管理机制,改革职业院校教师编制管理办法,制定兼职教师在职业院校任教高于企业和社会任职的薪酬政策,落实职业院校教师到企业实践制度,完善职业院校教师资格认定和职务评聘办法等。到2020年,全省职业院校“双师型”教师占专业教师(含实习指导教师)的比例将达到60%以上,其中,国家示范骨干学校和重点学校达到85%以上,省级示范和重点学校达到75%以上。

(六)关于建立校企合作长效机制方面

第一,推行集团化办学制度,制定职业教育集团建设管理的支持政策,引导行业、地区、企业和职业院校联合组建职教集团,不断扩大各类职业院校参与率,逐步覆盖所有职业院校。健全职教集团内部有效管理和科学决策的机制,发挥其在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。第二,建立“政府主导、行业指导、企业与职业院校共同参与”的多元化合作机制。政府要统筹区域内教育、企业、科研等多方面资源,制定推进职业院校与行业、企业等加强合作、促进产教融合的规划和政策。政府有关部门要建立人才需求和就业状况定期发布制度。实施行业指导制度。强化企业参与制度,规模以上企业须承担职业教育与培训责任,要有机构、人员负责实施职工教育培训、对接职业院校、接收学生实习和教师实践等工作,要把开展职业教育情况纳入企业社会责任报告;规模以上企业接受职业院校学生顶岗实习的岗位数不少于企业技术岗位数的10%,大中型企业每年提供的职业院校教师顶岗实习岗位数不低于在职员工数的0.5%。

(七)关于对校企合作双方的优惠与奖励政策方面

1.对合作企业方。一是对其校企合作贡献给予的鼓励。在职业教育校企合作工作中成绩突出的企业,可以获得在技术改造、新产品研发等项目建设上的优先支持,企业的职业教育校企合作情况要作为考核与评价企业和企业负责人业绩的重要内容,并通过主流媒体向全社会广泛宣传。二是税收优惠。企业因接收学生实习所实际发生的与取得收入有关的合理支出、通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门对职业教育事业的捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分等,均可按现行税法规定在计算应纳税所得额时扣除;委托职业学院开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用,符合税法规定条件和范围的,可以按照税法规定享受企业加计扣除优惠政策。

2.对高职院校方。主要是在开办实习工厂、从事培训服务、接受捐赠或补助等方面享受的免税政策,以及职业院校自主研发技术的转让所得应享受的税收减免政策。

三、山西现行高职院校校企合作政策法规存在的不足

(一)缺乏效力层次较高、针对性较强的法规

现行政策法规的效力层次较低。现有的校企合作政策主要是由山西省人民政府、山西省人民政府办公厅、山西省教育厅、山西省发改委、山西省财政厅等颁布或者下发的通知、意见、决定等文件以及高层领导讲话等,效力层次最高的仅是行政规章,大多数都是规范性文件,所以从整体看基本上属于行政制度,其适用性、强制力和影响力相比较于法律制度而言还很弱。

政策的制定意图不外乎是倡导、明确、规范、推动、限制和禁止等,立法的目的则是明确有关主体之间的某种权利义务关系,规定其职责权限、法律责任,或者对某些事项的实施或管理通过建立体制机制、提出具体要求、监督检查、追究责任等方面予以规范。行政手段和法律手段的最大区别在于其强制执行力和社会影响力方面。法律规范比政策规章更具有约束力。从校企合作作为一项参与者众多、社会性较强、能够产生巨大的经济效益和社会效益的工作来说,要想把这项由若干主体共同参与、义务和责任相互交织,经济利益与社会利益、当前利益与长远利益等相互融合的,具有多维性、立体性特征的工作做好,必须建立和维护其足够强大的社会影响力,明确参与主体的权责范围。因此,在继续健全相关政策规章的同时,需要更加注重效力层次的提高。地方性法规的缺位,不仅导致山西高职教育校企合作政策法规体系不完整、内容不充分,更重要的是导致政策法规的现实推进力弱,实施效果差。

(二)专项政策法规的内容不够具体和全面

随着校企合作的深入推进,有关部门、各地区的专项政策逐渐增多,并且还有相应的实施细则,以确保其可操作性。但是具体分析就会发现,在政策法规体系中,具有宏观性的、概括中高等职业教育的政策法规较多,而专门针对高职教育及其校企合作工作的较少,即使是专项政策法规同样也是中职和高职不分,忽视了中职和高职两类教育在人才培养目标、发展规律、运行模式等方面的客观不同,致使从校企合作的参与者自身乃至全社会范围内都缺乏明确的、完整的校企合作政策法规认识,更无法论及对相关政策法规的全面、深入的落实。从政策法规的内容来看,本身缺乏合理的逻辑性,虽然都非常突出基本要求、相关措施和办法等,却缺少硬性约束和惩处办法,重执行、轻监督,重过程、轻结果,权利、义务与责任不相匹配,尽管一再强调实施和执行,却因主体职责不清,监管空缺,约束乏力,更无追责依据,而导致政策法规的大部分仅仅停留在纸面上和口头上,现实推进力较弱。

例如,山西省人民政府办公厅于2015年8月颁布的《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》,其主要目的和内容是明确校企合作参与主体的义务和责任,但是,全文并未提及对有关主体义务履行情况的监督检查制度,虽然第二部分“政府”中规定“县级以上人民政府通过职业教育部门联席会议制度或成立相关组织,统筹协调本地职业教育校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作”,但是从实际情况看联席会议从未发表过关于职业教育校企合作的督察报告。第六部分规定的是“责任”,但承担责任的情形分别是关于侵害师生的合法权益、发生安全事故、侵害企业商业秘密、参与的院校和企业在获取资助或奖励中造假,以及行政机关及其工作人员的违纪等方面,这些违规事由并没有针对性地、较为全面地与前文所规定的义务条款形成对应关系。义务必须有责任相制约,才能得到合理的履行。不需要承担责任的义务,只不过是纸上谈兵而已。例如,第四部分“企业”规定了对校企合作的开展最具有直接作用的关于企业应履行的首要义务——“规模以上企业要有机构或人员组织实施职工教育培训、对接职业院校开展校企合作。规模以上企业接受职业院校学生顶岗实习岗位数不少于企业技术岗位数的10%,大中型企业每年提供的职业院校教师顶岗实习岗位数不少于在职员工数的0.5%。企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告。”但是,在“责任”中并没有对违反上述条款的行为进行列举并提出相应的追责办法,所以,在现实中规模以上企业没有依照本办法设立校企合作的专门机构和配备专职人员,没有设置足够的学生顶岗实习岗位数,大中型企业没有提供足够的教师顶岗实习岗位数,企业社会责任报告中未按规定陈述开展职业教育的情况,等等,这些违法行为都不需要承担相应的责任,加之在责任类型方面只规定了责令改正等轻微的行政责任,因此,可以认为《山西省职业教育校企合作促进办法(试行)》更重于形式和架构,并不能对实践产生具体的、实质性的作用,实施效果并不乐观。

(三)配套性政策法规不健全、难落实

首先,政策法规的制定主体单一,势单力薄。从表1可以看出,山西高职教育校企合作的政策法规的制定者主要是山西省人民政府办公厅和山西省教育厅,前者是政府工作机构,处理日常事务并代表政府发布重要通知,后者是职能管理部门,是政府教育政策的执行者和实施办法的制定者。然而,高职教育校企合作涉及到其他职能部门的业务和职责范围,必须要依靠各部门的合力和协调,因此需要各个部门配合制定相关政策。但从目前能够查询到的资料来看,山西省高职教育校企合作政策法规的制定主体除了省政府办公厅和省教育厅以外,还有省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省扶贫办、省国税局等,它们通过建立联席会议制度或者联合发布规章的形式履行组织、协调的职责,但是这类政策法规数量较少,其单独制定和发布的相关政策法规更是空白。而且,联席会议制度是否得以执行无从考证,因为从公开信息中查询不到其相关动态及其发布的关于校企合作政策内容的文件。可见,在高职教育校企合作政策法规领域中,山西各级政府及其职能部门尚未形成同一个目标之下相互依托和支撑的合力。

其次,政策法规的实施不到位,效果不佳。尽管各级政府部门都按照上级要求或者自身职责,制定出台了在投入保障、多元化合作机制、企业专门安排一定数量岗位接受院校教师和学生实习、将参与校企合作的事项纳入企业社会责任报告等高职教育校企合作方面的实施办法,但是由于缺乏对部门之间政策法规实施中的协调和监管,并且受制于区域社会经济发展水平、政策环境和原有办学水平,所以政策的落实情况并不乐观。这从山西各地区高职教育发展的实力即可窥其一斑。2017年1月12日,中国科学评价研究中心、武汉大学中国教育质量评价中心和中国科教评价网联合发布了2017年中国高职高专院校竞争力排行榜,山西省高职院校中排名最高的是第110位的山西省财政税务专科学校,地区举办的高职院校中无一进入前600位,民办院校运城职业技术学院排名稍稍靠前,但排在第344位;山西高职教育不但与职业教育发达地区如广东、山东、江苏、浙江等相比差距较大,而且也落后于同属中部地区的湖北、河南、湖南等省份。

最后,无法全面、具体地考核和反映政策法规的实施效果。实践中对于高职教育发展成效的考量仅限于单方面从高职院校角度来进行,而从企业角度的考量还很不够,没有权威部门对企业接纳高职院校师生顶岗实习、接收高职院校毕业生等情况,及其参与高职教育校企合作所带来的诸如生产经营管理水平和创新能力的显著提高、员工素质的提升、劳动生产率和市场竞争力的提高、盈利能力的增强等受益情况进行总结和反映,也少有企业社会责任报告中披露其参与校企合作的情况,这导致社会主体无法认知校企合作的必要性和作用,难以产生积极参与校企合作的主观愿望,不能形成大力支持和积极参与校企合作的社会氛围。

然而,值得注意的是,省级以下地区出台的政策比省级有关部门制定的政策内容更加全面一些,强调了过程监督和指导以及效果考核与评价,有的还提出了奖惩办法。例如,太谷县人民政府于2016年3月出台了《关于贯彻落实国家、省、市加快发展现代职业教育行动计划的实施意见》,对各项任务都进行细化分解并落实责任主体,尤其是增加了“强化督导评估与考核”这一内容,规定“根据《晋中市职业教育督导评估办法》,加强对有关部门履行发展职业教育职责的督导评估。把县域职业教育发展情况,特别是县级职教中心建设和中等职业学校改革发展纳入党政领导教育工作考核和政府绩效考核指标体系,作为考评政府发展教育的重要依据。落实督导报告公布制度,每年由县政府教育督导室向社会公布督导结果”,并提出了有关激励和惩罚办法,“将督导结果作为考核奖惩和经费奖补的重要依据,对落实国家和省加快发展现代职业教育的政策措施不到位,现代职业教育重点工作推进缓慢的部门,不能给予教育工作综合表彰奖励”。以上关于评估与考核的内容和办法就具有较强的可行性,能够加强对政策效果的监督管理,有助于政策的全面落实并产生预期效应。

(四)政府对企业参与校企合作的扶持力度不足

山西现行的高职教育校企合作政策法规都十分强调校企合作的重要性和必要性,都注重鼓励和提倡企业积极参与校企合作,但是,缺乏站在企业角度对企业参与积极性进行正确认识,还不能从政策层面协调企业履行参与校企合作的政策义务与其追求的效益目标之间的关系。

从国家的相关政策法规诸如《关于企业职工教育经费提取与使用管理的意见》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》《关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》等来看,其中关于企业内部的职工教育或者企业进行技术研发方面可以享受的税收优惠政策,其实与企业是否参与校企合作并无直接关系。真正与企业参与校企合作有关的优惠政策,只有国家税务总局发布的《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》中所规定的“企业按照规定支付给在本企业实习学生的报酬,可以在计算缴纳企业所得税时依照本办法的有关规定扣除”,以及“对未与学校签订实习合作协议或仅签订期限在三年以下实习合作协议的企业,其支付给实习生的报酬,不得列入企业所得税税前扣除项目”。

从山西省现行校企合作政策法规的内容来看,企业能够得到的实惠主要是有关费用支出的税前抵扣,“对积极参与职业教育校企合作的企业,依法享有税法规定的税收优惠。企业因接收学生实习所实际发生的与取得收入有关的合理支出,按现行税收法律规定在计算应纳税所得额时扣除。企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,用于职业教育事业的捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除。企业委托职业学校开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用,符合税法规定条件和范围的,委托企业可以按照税法规定享受企业加计扣除优惠政策”。而关于这些优惠政策的实施效果目前尚无相关信息统计和具有权威性的报告,并且政府通过设立职业教育专项基金给予企业资助和奖励的规定还没有变为现实。因此,从总体上看,政府有关政策法规还仅限于单方面对企业提出义务要求,既没有考虑企业的实际需求,又没有与企业的权利和利益相对应,因而不能从根本上形成企业参与校企合作的驱动力。

总之,在尚未建立完整的政策法规体系并形成合理的层级结构的条件下,山西高职教育校企合作只能是浅层的、零散的、不系统和不可持续的。因此,政府必须一方面正确认识自身在高职院校校企合作中的职能,另一方面明确高职教育校企合作的政策诉求,基于目前相关政策法规所存在的不足,致力于法规体系的完善、效力层次的提高、政策法规的配套等,从而真正发挥其法律保障、政策引导、资金投入、综合协调、监督与评价等作用,着实推动高职教育校企合作的突破性发展。

[1]姜小军.基于统筹方法的高职教育校企合作问题再思考[J].教育与职业,2013(24).

[2]贾琪华.山西省职业教育实训基地建设政策梳理[J].教育理论与实践,2016(9).