新城市空间格局下“多规合一”的实施路径探析

2018-01-24冯国芳金章昌

智能建筑与智慧城市 2018年10期

冯国芳，金章昌

（武汉市规划研究院）

1 引言

为实现城市可持续发展，城市空间整合与智慧城市建设已成为我国城市发展的必然趋势。研究“多规合一”的合理协调途径和机制，是落实国家“建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底”战略任务的重要抓手。在统一的空间信息平台上建立控制线体系，可以实现优化城市空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

2 城市空间及“多规合一”的发展历程和存在的问题

2.1 发展历程

原本“以国民经济计划为统领，城市规划独揽空间发展”的城市空间体系已逐步转变为“以国民经济和社会发展规划为统领，以主体功能区规划为基础，以土地利用规划、城乡规划和环境保护规划等为支撑，多规共管空间发展”的规划体系。

土地利用规划经历了“具有计划经济体制下服务型规划—以耕地保护为主的规划—强调集约用地、统筹城乡和区域发展协调”的规划历程。城乡规划经历了从“落实计划经济体制下项目的用地布局—形成‘城镇体系规划—城市总体规划—控制性详规—修建性详规’的城市规划体系—突出城乡统筹、社会和谐、资源节约和环境友好”的规划历程。环境保护规划经历了“以污染治理——强调环保计划指标的落实—污染防治与生态保护型计划—环境保护与经济社会协调发展型规划”的历程。

2.2 存在的问题

当前，国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划及环境保护规划等“多规”分立，又互为补充。长期以来，“多头规划”和“规划打架”是困扰各类规划管理的普遍性难题。通过对比分析“多规”差异，总结出“多规合一”存在以下几点问题：

1）规划体系过于庞杂，缺乏效率。不同部门的规划各有侧重，但又相互牵制，如经济社会发展职能设在发展改革部门，主要负责“如何发展”；国土资源部门主要负责“如何管地”；城乡规划部门主要负责“如何规划建设”；环境保护部门主要负责生态和环境保护，容易出现“就城市论城市”“就土地谈土地”的问题。由于各类规划的管理主体不同，相互之间又缺乏协调和衔接，导致空间资源配置的无序和低效。

2）规划类别间协调性有待提高，法制化和规范化建设落后。不同规划之间协调性较差，部门主导的规划编制形式导致协调机制失效。事实上，政府决策中真正直接参与的主要是经济社会发展规划，其他空间规划由于其专业性强由相应的部门组织编制。同时，规划编制实施与管理的法律、法规不健全，城乡规划方面虽然有《中华人民共和国城乡规划法》为依据，但仍以城市、镇规划为主，而对于乡、村庄规划的法律规定不够充分。

3）技术标准不统一，缺乏共享信息平台。当前，各类规划标准不统一主要体现在：①缺乏协调的数据基础，各部门采用不同的土地分类标准和数据成果，没有实现基础地理数据共享的有效机制；②不同规划类别的编制时期和规划期限不同，编制实施进度迥异；③各规划的定位目标、核心内容、规划范围和工作方法不同。

3 智慧城市与“多规合一”空间整合路径

3.1 路径选择

由于“多规”存在诸多差异，应从规划体系变革、规划协调的技术路径和制度保障等方面入手展开研究。规划体系与政府行政体制改革相结合，是国家顶层设计的政策，规划协调的制度保障则需要创新现有行政机构体系，通过建立规划协调制度设计，达到“多规合一”的最终目标。

3.2 技术路径

很多学者通过研究，提出了“多规”协调的技术路径。王国恩[1]等以广州为例，通过统一基础数据、技术思路和规划内容等探讨“两规”衔接的技术措施。广东省政府于2015年2月印发了《广东省“三规合一”工作指南（试行）》，明确控制线体系、工作流程、技术要求、成果要求及管理建议等内容，规定基础数据选取标准、用地分类对照标准、建设用地布局差异分析技术要求以及“三规合一”基础信息平台建设要求。总体来看，通过整合现状用地基础数据、统一建设用地规模、协调划定空间边界、合理安排建设用地布局和时序，可以为“多规”融合奠定良好的基础。

3.3 智慧城市建设路径

智慧城市建设要根据现状，统筹规划，通过以下路径真正做到“以人为本”来引领智慧城市的建设和发展：①积极推进信息技术的研发和利用，智慧城市建设依托于强大的信息技术支持，这些信息及技术包括物联网、云计算和移动网络等；②建立和完善智慧城市建设评价指标体系，结合城市建设实际情况，明确智慧城市建设的目标，建立完善、科学且具有可操作性的智慧城市指标评价体系；③发挥政府引导和市场主导作用，建立完善机制，打造“政府主导、市场参与”的智慧城市建设模式；④推进PPP模式在智慧城市融资体制中的运用，“互联网+”行动计划与PPP模式在基础设施领域的建设为智慧城市建设探索新的融资体制提供了新的方法，可以缓解城市建设资金不足等问题，为政府资本和社会资本合作提供公共物品和服务[2]。

3.4 “三线”空间协调路径研究

在众多规划存在差异的基础上，重点提出构建城镇建设用地控制线、基本农田保护红线和生态保护红线（简称“三线”）的规划控制线体系，是实现“多规合一”的重要技术途径，可以有效提高空间规划保障发展的能力，充分发挥规划效力。

“三线”划定协调的重点在于其先后顺序，从技术流程上寻求“三线”在具体划定过程中的协调和融合，流程如下：①优先划定生态保护红线，一旦划定，需严格遵守，不可逾越；②初步划定基本农田保护红线，划定后，需要与城镇建设用地控制线相协调，建立有效的判定机制和规则，以确定城市周边优质耕地的划定方案；③统筹划定城镇建设用地控制线，通过对未来城市空间形态的模拟，得出目标年城镇建设用地的规模和布局，并进一步分析判定城市周边优质耕地的划定方案，形成三线融合的空间边界线方案。