新形势下机关档案信息化工作遵循——国家档案局13号令信息化内容解读

■何畏

近日，国家档案局局长李明华签署国家档案局第13号令，公布《机关档案管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》以中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》为指导，紧紧围绕新形势下机关档案工作面临的新形势、新任务，积极回应机关档案工作升级转型要求，突出机关档案信息化、数字化建设的战略方向，总结梳理近年来我国档案信息化建设实践探索、理论研究和规范标准编制的最新成果，是新形势下机关档案信息化建设的制度要求和工作遵循。

《规定》全文共7章70条，除专设第5章档案信息化建设外，涉及档案信息化建设内容共有36条，40余处。《规定》对机关档案信息化工作提出了全面系统化的要求，明确了机关档案信息化工作任务、基础保障、规划统筹等基本要求；遵循、参照近年来新制定或者修订档案标准规范10余项，对机关数字档案室建设、传统载体档案数字化、电子文件归档和电子档案管理、档案信息化基础设置配备、电子档案管理系统建设、档案信息化安全保密等做了详细规定，具备较强的可操作性；针对机关档案信息化建设工作中遇到电子文件双套制管理、电子档案分类规范、档案信息化云平台应用等难点、热点问题，创新突破，做出了指导性规定。

一、明确了机关档案信息化工作基本要求

（一）明确机关档案信息化工作与机关档案工作的同步要求

《规定》明确机关档案信息化是机关档案工作的八项基本任务之一，是与制度建设、业务规划督导、档案管理利用、统计移交、教育培训等传统业务一样重要的基础业务工作，且贯穿于机关档案工作的全过程，应当作为机关档案工作的一部分与其它业务工作同步部署、同步实施、同步发展。

（二）明确了机关档案信息化工作与机关信息化、档案馆信息化的协同要求

机关档案信息化是机关电子政务建设、信息化建设组成部分，也是档案信息化建设的重要基础。《规定》首先要求机关档案信息化要纳入机关电子政务和信息化总规划，同步规划、同步建设；其次，《规定》要求机关档案信息化作为机关政务信息化的中段，要与前端的机关信息化建设和后端的档案馆信息化建设相互贯通、衔接和配合，向前能对接机关业务系统实现归档，向后能向国家综合档案馆规范移交电子档案，并且三个环节形成政务信息资源要能够共享共用。

（三）明确了机关档案信息化工作经费、机构人员、基础设施保障要求

一是经费保障。《规定》要求档案信息化建设经费应当列入机关年度财政预算，从政策上为解决一直困扰机关档案信息化建设经费提供了保障。

二是机构和人员保障。《规定》明确，机关的文件形成或办理部门、档案管理部门、信息技术部门、保密部门应按照确定的职责与分工开展电子文件归档与电子档案管理工作；机关档案工作人员应当“具备档案管理、信息管理等相关知识背景”，这就为机关档案人员配备选拔和培养指明方向。

三是基础设施保障。《规定》从档案信息化用房及档案信息化基础设置设备配备两方面分别作出了要求。《规定》要求，机关应当根据工作需要设置档案数字化用房、服务器机房，相应的用房面积应当满足业务开展需要。机关应当按照档案信息化要求，建设或配备能够满足库房现代化管理、档案数字化、电子文件及电子档案管理需求的基础设施设备。机关配备的网络基础设施、系统硬件、基础软件、安全保障系统、终端及辅助设备应当满足档案信息化的管理需要并适当冗余、方便扩展；机关档案部门应当配置独立的专业服务器和专用存储设备。

二、明确机关档案信息化建设的实施路径

《规定》明确，机关应当开展数字档案室建设，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理工作。首先，这就明确数字档案室建设在机关档案信息化建设中的基础地位，要求机关以数字档案室建设为抓手，引领机关档案信息化各项工作；其次，明确了机关档案信息化工作实施重点内容，即围绕“存量数字化、增量电子化”的目标，以数字档案室为支撑，统筹协调开展传统载体档案数字化、电子文件归档、电子档案管理工作三项主要工作。

三、明确机关电子文件、电子档案管理工作要求

(一)对机关内部电子文件归档与电子档案管理职责分工作做了规定

《规定》明确，机关应制定电子文件归档与电子档案管理制度，按照《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894）确定的职责与分工开展电子文件归档与电子档案管理工作，即档案部门负责制度建设、提出业务系统归档需求、建设电子档案管理系统、业务指导和电子文档归档管理；电子文件形成或办理部门负责电子文件的收集、整理、著录和移交归档；信息化部门负责建设业务系统电子文件归档功能，参与电子档案管理系统建设，为电子档案管理提供信息化支持;信息化部门负责依据标准建设业务系统电子文件归档功能，参与电子档案管理系统建设，为电子档案管理提供信息化支持。保密部门负责监督涉密电子文件归档和电子档案的保密管理。

（二）对机关电子档案的主要门类进行了界定

《规定》明确机关电子档案主要包括“（一）文书、科技（科研、基建、设备）、人事、会计档案；（二）机关履行行业特有职责形成的专业档案；（三）照片、录音、录像等音像档案；（四）业务数据、公务电子邮件、网页信息、社交媒体档案”四类；同时强调电子档案与传统载体档案具有同等效力。

（三）对电子档案的收、管、用全过程提出要求

在形成和收集阶段：一是提出前端业务系统电子文件归档技术要求，明确机关办公自动化系统和其他业务系统应能够支持形成符合要求的归档文件材料，并对电子档案的合规性做了具体规定“电子档案的文件格式和质量应当符合标准要求，元数据应当齐全完整，满足长期保存和同级国家综合档案馆进馆要求”，同时上述系统“应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档”；二是提出电子文件、电子档案的记录要求，“记录载体和记录方式能够满足电子档案长期保存需求”；三是明确文书、会计、科研、基建、照片、数码照片等档案类型的收集范围；四是明确了电子文件元数据收集要求。

在整理与归档阶段：一是明确电子档案门类设置规范及层级，提出电子档案门类两级编制方案。二是明确应当编制计算机检索工具，档案著录应当与目录编制、元数据收集的要求协调对应。三是明确电子档案归档时限，“采用办公自动化或其他业务系统的，应当随办随归”。三是明确电子文件归档程序要求，“机关档案实现随办随归的，还应当按规定履行登记手续，记录电子文件归档过程元数据”。四是明确电子文件归档材料的形式要求，规定在特定条件下，可以选择双套制归档或者单套制归档，简化了电子文件转换纸质文件归档程序要求。

在保管与保护阶段：一是明确了根据档案载体进行分类管理的原则，规定“应当根据档案载体的不同要求对档案进行存储和保管。档案存储和保管应当确保实体安全和信息安全”，这就为电子档案载体安全存储和科学管理提供了制度依据。二是明确电子档案日常管理的具体要求，即“定期对电子档案的保管情况、读取状况等进行检查”。

在鉴定与销毁阶段：明确电子档案和档案数字复制件的销毁要求，一是电子档案数字复制件的离线存储介质要在制定场所销毁；二是电子档案数字复制件要从系统中彻底删除；三是所销毁电子档案和档案数字复制件的元数据应当保存，同时销毁活动应在系统的管理元数据、审计日志中进行自动记录；四是涉密档案销毁应符合《国家秘密载体销毁管理规定》要求，即履行登记审批程序，采用确保涉密信息无法还原的物理或者化学方法彻底销毁，规范保存销毁记录。

在利用与开发阶段：倡导机关积极采用数据分析、文本挖掘等新的信息化、数字化技术和方法扩展档案开发的力度和深度。

在统计与移交阶段：一是明确了档案信息化情况的统计要求。二是要求统计结果“持以可视化方式显示”，实现统计结果的可视化分析。三是明确传统载体档案数字复制件的移交要求，即原件应当和复制件一并移交。四是明确电子档案移交的时限、移交方式和副本管理要求，电子档案一般应在形成5年后移交，或者与对应的纸质档案或者缩微胶片同步移交。电子档案可以采用档案行政管理部门指定的系统和网络在线移交或者离线移交，不得通过未设置安全可靠措施的互联网移交。移交后机关留存的电子档案应当按照档案管理要求进行管理。

四、明确机关传统载体档案数字化工作要求

一是要求机关建立档案数字化常态机制，明确档案数字化是机关档案工作，特别是机关档案信息化工作经常性业务。二是明确机关档案数字化工作基本要求是确保数字化成果的真实，这是数字化工作的基础。首先是齐全收集数字化过程元数据，确保数字化过程有迹可循，其次是数字复制件要保持原貌，不得进行影响其真实的处理；再次是规定数字复制件要纳入电子档案管理系统进行统一管理。三是明确各类传统载体档案数字化的技术遵循，首先，纸质档案、录音录像档案数字化按照已颁布档案行业标准实施，其他档案参照有关规定实施；其次，要求在数字化基础上实施“纸质档案数字复制件的全文识别”，以方便检索和利用，提升纸质档案数字复制件的利用效果。四是明确传统载体档案目录数据建设要求，目录数据应当与数字化元数据、电子档案管理系统元数据融合管理，提高档案元数据在不同工作场景下表述的规范性和一致性，逐步解决元数据打架、重复、缺漏等问题。

五、明确机关电子文件归档和电子档案管理系统建设要求

一是明确机关业务系统电子文件归档功能要求。“机关办公自动化和其他业务系统应当支持形成符合要求的归档文件材料”，“应当嵌入电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求，在电子文件形成时自动或半自动开展鉴定、整理工作，实施预归档”。

二是提出电子档案管理系统一般要求和具体功能要求，即电子档案管理应“功能完善、适度前瞻，满足电子档案真实性、可靠性、完整性、可用性管理要求”，具体功能按照“《数字档案室建设指南》《数字档案室建设评价办法》《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T29194）以及同级国家综合档案馆的相关要求执行”。

三是提出电子档案存储与备份具体要求。首先，机关应“配置在线存储系统。在线存储系统应当实施容错技术方案，定期扫描、诊断存储设备”。其次要制定备份方案，采用“采用磁带、一次性刻录光盘、硬磁盘等离线存储介质对电子档案实行离线备份”，“具备条件的，应当对电子档案进行近线备份和容灾备份”。同时，要求机关根据需要开展电子档案的转换和迁移，并以元数据方式对转换与迁移活动进行记录。

四是明确档案信息化安全保密要求。首先明确了电子档案管理系统保护要求，机关不涉密的电子档案管理系统的安全等级保护不低于二级标准，涉密系统的分级保护等级应当与该系统所处理的电子档案的最高密级相适应。其次，明确档案信息化工作安全保密要求，“机关应当统筹开展传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理的安全保密工作，采取有效措施严防信息篡改、丢失、外泄。涉密档案进行数字化、涉密电子文件归档与电子档案管理应当严格遵守保密规定”。

五是明确了机关档案信息化云技术应用的基本要求。首先，明确在确保安全的前提下可以使用电子政务云和私有云，“机关在电子政务云或自建私有云上建设电子档案管理系统的，其计算资源、存储资源和安全防范等应当满足电子文件和电子档案管理要求”，“使用电子政务云服务的，应当与电子政务云管理机构明确安全管理责任”，防止出现责任不清，安全管理失控的问题。同时规定“不得使用电子政务云之外的其他公有云存储管理电子文件、电子档案”，通过限定云服务类型，确保档案信息化云应用的安全。