档案管理存在的问题及对策分析——昆明市市级机关档案业务指导工作实践

■马金鹏

机关档案是对机关工作管理、服务客观性的记录，它具有十分重要的指导作用、参考作用以及服务民生的作用，它为今后政策制定、工作方法指明了方向。因此机关档案管理工作在机关工作中起到了举足轻重的作用，为机关各项事业的发展打下了坚实的基础。然而，机关档案管理工作随着信息技术的迅猛发展,成熟的信息及电子技术被迅速应用到档案管理中，一些新的问题又凸显出来。

一、档案管理工作中存在的问题

（一）档案保管条件急需完善

目前昆明市市级机关普遍存在档案库房不够用的问题，特别是市级机关集中迁入市级行政中心办公后，由于办公用房紧张，档案库房更不能满足档案快速增长的需求，个别单位甚至都未设置档案库房，档案直接放在会议室中。而且，不动产登记档案、医保档案等民生档案近些年来增量巨大，出现了四处租用库房的现象，导致档案保管条件不达标，安全防范措施不到位，根本无法保障档案的安全。即使是昆明市档案馆、昆明市城建档案馆保管档案的专业机构也面临着库存接近饱和的局面。

（二）档案管理岗位人员缺乏稳定性、专业性

档案管理工作需要具有一定的专业性、技术性、连续性，所以对其岗位人员要求要相对稳定、专业。目前，除少数机关设置了专职档案管理岗位，绝大多数机关都只有兼职档案管理员，调动频繁，档案工作无法深入持续开展。现有的档案管理人员基本上没有接受过系统、专业的学习，不具备专业的知识结构和相应的业务技能，特别是对网络安全、计算机技术、数据库技术等相关知识几乎一片空白，面对电子档案管理的需要显得难以适应、无所适从，尽管引进了现代化设备，仍不能充分发挥作用。

（三）档案业务培训效果不佳

档案业务培训是一种提高档案管理人员业务知识和业务技能的有效手段，但是目前档案业务培训存在一定问题，严重影响培训质量，进而对开展档案管理工作带来诸多不利因素。首先，培训内容不合理，造成学非所用的现象。档案业务培训没有充分考虑参训档案管理人员的需求，忽视按需培训、分类培训，导致档案业务培训针对性不强，培训与实践相脱节，造成学非所用的现象；其次，培训方式单一，质量不高。档案业务培训采用上大课的方式，教学过程中缺少实践操作，难以提高参训档案管理人员的兴趣，学习效果不佳；最后，参训档案管理人员对档案业务培训的重要性认识不足，而且忽视新形势下档案工作的特点、难点，导致参训热情不高，积极性欠缺，使培训流于形式。

（四）办公自动化与电子档案管理不能无缝衔接

在新的办公模式下，办公自动化慢慢占主导地位，机关单位每天处理的电子公文数量急剧增加，但文件的归档仍以纸质文件为主。主要有以下三方面原因：一是由于设计和开发人员手段不统一，使得部分档案管理系统和办公自动化系统不能无缝结合，电子文件不能直接导入档案管理系统；二是市级机关现有档案管理系统不具备电子文件元数据著录功能，不能保证归档后电子文件的准确性、真实性；三是部分档案管理人员不熟悉电子档案管理，不能正确操作档案管理系统，无法将电子文件直接归入档案管理系统。

这也就使得机关单位电子文件归档，先要将电子文件打印成纸质文件，再将纸质文件数字化转化后导入档案管理系统，不但增加了档案管理的工作量，还造成了人力、物力、财力的浪费。

（五）档案信息资源共享渠道不畅

档案信息资源共享是信息技术与现代管理体制的融合，其本质是以网络为工具，以用户为中心，以开放档案信息资源为公众提供实用的信息服务为目的的档案管理模式。但是当前机关单位受一些自我封闭、观念保守、重藏轻用、本位主义等传统思想观念的束缚，过分强调档案的政治性和保密性，极大地制约了档案信息资源的共享。加之信息技术还不是很先进，网上安全漏洞较多，档案经费投入不足等问题，致使我市尚未构建网上档案信息资源共享渠道。甚至线下档案资源共享也做得不到位，2010年我市出台《昆明市档案条例》要求“建立电子档案管理制度，并实行实体档案和电子档案双套管理”，已移交市档案馆的由市档案馆进行数字化转化，但市档案馆未将电子档案向立档单位返还，使得立档单位使用到这部分档案时，还需要到市档案馆进行查阅。

（六）过渡依赖档案中介服务机构

档案中介服务机构，是随着改革开放而产生的一项新兴的产业，承接单位档案整理、数字化、咨询、修复、寄存等业务。机关单位档案整理、数字化等业务对外承包，确实给单位档案部门带来了便利，精简了人员，减少了繁琐劳动。但目前昆明市市级机关存在过度依赖档案中介服务机构的问题，大约有70%的机关单位购买档案中介服务，这也就带来了新的问题。一是档案中介服务机构以效益求生存，以盈利为目的，往往采取粗放型、快速型、原始型的模式去完成档案整理、数字化工作任务，在作业质量和规范方面有一定的欠缺，不同档案中介服务机构的服务质量更是参差不齐；二是整理、数字化后的档案无验收标准、无监管单位，档案行政主管部门没有精力组织各个机关单位的档案中介服务成果验收，而购买服务的机关单位没有能力组织验收，这就更无法保障作业质量；三是各个机关单位重复地通过政府采购方式购买档案中介服务，既增加了政府采购部门的工作压力，也造成了市级财政的浪费。

二、解决档案工作中存在问题的对策

（一）构建“大档案”工作格局

“大档案”是与大经济、大科技、大文化相适应的新名词，主要表现为档案工作的社会化、多元化、开放性和先进性，是档案部门履行“为党管档，为国守史，为民服务”的重要手段。

1.建设大型综合档案馆

由市档案馆牵头，联合公安局、检察院、法院、医保局、不动产登记管理中心等档案数量巨大且有建馆需求的单位，共同建设市级大型综合档案馆。既解决了以上单位对档案存储空间的需求，保障了档案的安全，又避免重复建设浪费土地、人力、物力及财力的问题，同时还可以节约后期安保、消防等所需资源。

2.提前接收机关单位档案进馆

根据《中华人民共和国档案法》《云南省档案条例》《昆明市档案条例》等有关法律法规的要求，市级机关单位所形成的具有永久、长期保存价值的档案，自案卷形成之日起10年向市档案馆移交，而机关单位考虑到利用需求，一般是保管满十年才向市档案馆移交，这势必对机关单位的档案存储空间提出了较高的要求。“大型综合档案馆”建成后，可要求机关单位将上一年度归档文件（含电子文件）整理立卷后即可移交，本单位不再保管档案实体，而且不再要求进行纸质档案数字化转换。既减轻了机关单位档案库存压力，同时减少了档案管理人员工作量，也变相降低了对档案管理人员的业务知识及技能的要求。

3.联合信息科技公司开发档案管理系统

由“大型综合档案馆”牵头，代表整个市级机关档案系统与信息技术公司进行合作，根据现实需求共同开发新的档案管理系统，既要能与办公自动化系统进行无缝衔接，又能著录电子文件元数据，保障电子档案的真实性、准确性。然后在整个市级机关档案部门推广应用，为后期档案信息资源共享打下坚实的基础。

4.统一购买档案中介服务

“大型综合档案馆”建成后，机关单位的档案基本集中在档案馆进行管理，可以由“大型综合档案馆”统一购买数字化档案中介服务。既可以保障档案中介服务机构的服务标准、规范统一，又可以组建专家组对档案中介服务机构提供的服务进行专项成果验收，保障服务质量，还可以减少各机关单位重复购买档案中介服务造成的市级财政的浪费。

（二）规范档案业务培训

一是根据档案管理人员不同工作性质和行业特点形成的不同培训需求，采取小班教学的方式，进行有针对性的培训，努力做到培训与使用相一致，不断提高档案管理人员的工作能力；二是建设“大型综合档案馆”的同时建设档案培训、实习基地，配套档案培训及实习所需的设备设施，逐步建立完善的档案培训体系，增强档案管理人员的实际动手能力；三是建立健全培训效果评价机制，既要采取有效的方式方法对参训档案管理人员所学的知识、技能进行测验衡量，还要通过问卷等方式对培训教师进行评价，以便提高培训教师的教学质量。

（三）逐步推进档案信息资源共享

第一步，实现线下档案信息资源共享，“大型综合档案馆”通过购买档案中介服务的方式，将立档单位移交的档案进行数字化转换之后，应向立档单位进行返还，以方便立档单位利用；第二步，通过建立专用局域网，实现市、县（市）区两级综合档案馆之间的档案信息资源共享，提供一站式服务，方便社会公众就近查档；第三步，通过多媒体技术、数据库技术、海量存储技术、数字通讯技术、数据加密技术、智能检索技术等现代化信息技术实现各级档案馆馆存可开放档案信息资源向全社会共享。

总之，智能社会给档案工作带来了诸多新的挑战，档案工作要适应未来的工作环境，迎接新技术、新生事物的挑战，必须从现在开始加强对档案工作存在问题的研究和解决，并尽快掌握现代化管理的有关知识和技术，构建“大档案”格局，以适应未来对档案事业的发展要求。