新形势下城建档案在线接收困难与对策

陈飞君

宁波市城市建设档案馆

城建档案在线接收采用的“前端控制＋全程管理”模式，是“互联网＋政务服务”背景下创新的一种档案接收服务模式，即城建档案管理部门向建设单位提供建设工程档案管理报送平台，在线跟踪、指导、审核、接收，办理系统中完成的项目工程报建、上传、组卷、移交等工作，是一种“不见面审批”的网上审批服务新模式。

1 推行在线接收的背景

1.1 审批制度改革深化

自实行建设工程档案“联合验收”容缺受理，档案验收的内容精简、时限缩短，而档案验收环节在办事流程中又相对靠后，这就造成了档案收集难度加大，验收时间也无法保证的局面。如沿用“事后检查”的老方法，建设工程竣工后在某一固定的时间内集中归档，这显然是无法及时完成档案验收工作的。因此，怎样才能快速、有效地验收档案，给城建档案管理工作带来了新的挑战。

1.2 信息化技术迅速发展

建设工程档案收集、管理、移交等过程中，各个版式不同的电子文件已经可以通过软件自动转换；“互联网＋GIS”、BIM等信息化手段也正在逐渐推广，建设工程电子文件已经能按归档要求做到对资料实时采集、规范管理。

1.3 法律法规依据日渐成熟

2019年国务院发布的《关于在线政务服务的若干规定》第十二条明确规定：除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交，符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。

1.4 城建档案事业的内卷化

城建档案的核心是“档案”，城建档案在建筑工艺、信息技术、规划技术的发展变革中都不占技术优势，只能被动等反馈。技术上的失语，导致出现“内卷化”苗头。因此，城建档案要打破被动状态，积极参与到现实变革中去。

2 推行在线接收存在的困难

2.1 软件系统自身不成熟，还在不断完善和研发中

现在社会信息化发展迅速，电子产品升级换代也是越来越快，档案在线接收软件能否保持最佳状态，档案管理平台、数据采集平台、数据迁移平台是否稳定可靠，档案信息是否存在安全漏洞等问题，一直是城建档案推行在线接收中存在的最大问题。尤其是安全问题，城建档案信息中含有很多城市建设信息、有些是隐秘和机密信息，若系统被病毒入侵或黑客攻击，则会出现信息泄露、盗用、窃取等情况，给建设工程造成巨大损失。

2.2 未形成完整、统一的电子档案业务标准

城建档案在线接收工作是一项还处于起步阶段的工作，各个环节的适用规范还在研究、制定中。不同的行政区域、不同的电子文件档案的形成、收集、存储、归档要求等各不相同。现有的纸质档案归档标准、操作指导等业务标准已经不适合继续使用，不光建设单位不能确定自身档案是否符合归档要求，有时不同的档案审核人给出的审核意见也存在不同。

2.3 档案信息共享不够，数据接口不统一

一些跨区域、跨部门的政府部门、城建档案业务机构资源共享意识不强，提供的信息联动服务不够，数据交换格式和应用开发接口不统一，现在的“互联网＋”政务服务只是搭建了互联网信息平台，没有发挥出真正的实际意义。

2.4 缺少专业的工程档案管理人员

城建档案在线接收平台是基于网络技术搭建的，要求档案管理人员具备多方知识，但很多企业因对档案重视度不高，往往办公设备配置简单，档案管理人员也以兼职居多，这使得档案数字化很难实现，缺乏在线报送的基础。

3 推行在线接收的应对措施

3.1 提升软件管理功能

3.1.1 优化存储体系架构

建设工程从立项到竣工，时间跨度长，涉及档案数量大、内容广，为方便建设单位办理建设工程档案验收、移交服务事项，必须提供随时随地可以登录的固定的在线窗口，系统对建设单位提供具有账号管理、项目登记及申报、电子文件在线收集、在线档案整理、工程验收申报、档案移交、在线咨询等档案连续管理功能的平台，城建档案管理机构在线对申报的电子档案进行审核、接收，且在数据中心后台留足数据空间。

3.1.2 具备全周期监管功能

归档文件的质量主要取决于建设项目的原生电子文件的形成质量，对建设项目的进程进行“前端控制”“全过程管理”是保障归档文件质量的关键。因此，软件系统除了具备自动对原生电子文件进行“四性检测”“价值鉴定”等常规档案管理功能外，还应增设预归档节点提醒，原生电子文件自动归档提示。

3.1.3 安全底线保障

电子档案的推广给档案管理带来了更多的安全风险，上传信息至储存空间随时都可能被木马病毒、黑客入侵，导致信息内容被更改、复制甚至是文件丢失。因此，在线接收电子档案过程中要实时检测、实时预警、实时保全，逐步应用非对称加密区块链，对档案资料定期进行在线、离线、近地、异地等备份，对备份档案定期开展软硬件读取检测和灾备恢复演练，保障电子档案安全。

3.1.4 开发数据接口，实现建设项目各审批部门的审批文件及数据共享

在线接收是工程建设项目全流程的其中一个动态过程，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要内容。其项目全流程的性质决定了流程过程中不同时间点会有不同的主体参与，这就使得城建领域政府各主管部门合作成为可能，落实到具体处就是信息的共享及全部生命周期内合作，即实现建设项目各审批部门的审批文件及数据共享。

3.2 调整、缩减档案接收范围

随着建设工程项目审批制度改革，审批、验收事项流程也都发生了很大变化，有的审批事项被取消，有些被合并办理，业务流程的变化导致建设工程电子档案也产生变化。因此，要根据工程项目实际情况，及时调整、缩减、重塑建设工程项目电子档案归档范围。

3.3 改进电子签章方式

目前各地使用的电子签章方式主要是以U-KEY为载体的CA证书，除了制证、认证、检验手续较烦琐，还大多不支持数字移动设备。要学习借鉴电子商务领域已经较为成熟的人脸识别、指纹识别等生物识别技术应用，探索在移动设备进行个人身份的鉴定，完成建设工程电子文件签批工作，改进电子文件的应用体验。

3.4 完善电子档案管理制度

要开展建设工程档案在线接收，必须建立可操作的统一、完整的电子档案管理制度，细化技术性标准和业务性标准，制作跟踪系统操作指南，这是开展城建档案在线接收、电子文件归档工作的前提，也是城建档案数字化转型发展过程的必要保障。

3.5 培养复合型城建档案管理人员

建设工程档案在线接收不是简单的电子档案收集、归档。档案管理人员要在思想上接受、重视新生事物，在行动上学习数字化软件及应用操作。政府主管部门要与企业建立多渠道沟通方式，加大系统试点、推广的宣传工作，让企业更新观念，了解档案发展的方向及推广电子档案的重要性；定期举办在线服务跟踪平台、档案大数据等专业知识培训，提高企业档案管理员的业务能力。