关于图书馆年报工作的回顾与思考

方家忠 （广州图书馆 广东 广州 510623）

2018年5月中国图书馆年会期间，城市图书馆工作委员会组织举办了“城市图书馆年报制度”分会场。此次会议引起了文化主管部门和业界的广泛关注，对年报制度的讨论和研究迅速成为业界热点之一，更多的图书馆开始编制发布本馆年报。本文对参与推动年报编制工作的历程与思考作一梳理，供业界参考借鉴。

1 参与推动图书馆年报编制工作的历程

2009年我作为交流馆员在美国多个图书馆访问学习。出访前，我浏览了众多图书馆的公开信息，包括年度报告、事实与数据、发展规划等，认识到包括年度报告在内的信息公开作为一项基本工作制度在美国公共图书馆界已普遍施行。其后，在《从管理的视角看美国公共图书馆的社区认同及其启示》一文中介绍了洛杉矶市公共图书馆年度报告，提出引入利益相关者影响力评价的建议。

2010年，为进行中美公共图书馆事业发展的比较研究，我利用美国博物馆与图书馆服务机构（Institute of Museum and Library Services，简称 IMLS）基于全国性调查发布的年度报告《公共图书馆调查》（Public Libraries Survey，简称PLS），对我国公共图书馆界尚无一份全面、权威的年度报告可供利用而深感遗憾。此后，PLS成为我观察、研究美国公共图书馆事业发展的一份基本材料。

2011年，我组织编制了《广州图书馆2011-2015年发展规划》，推进图书馆信息公开，推进社会宣传并接受社会监督。当年底，我受聘成为广州图书馆馆长，此后一直致力于推进规范业务统计与信息公开。2012年，作为法人治理结构的试点单位之一，广州图书馆理事会成立，根据理事会章程，信息公开成为理事会的基本制度之一，编制年度报告并在网站公开成为法人治理结构的内在要求。

2013年，广州图书馆新馆全面开放，“新平台、新服务、新形象”成为全馆追求的目标，通过年度报告等多种形式及时向公众报告服务效益与最新业务进展，进而建立良好社会形象成为图书馆的基础性工作之一。当年，办公室负责年报编撰工作的同事委托专业机构对年报进行了专业设计并对外发布纸质、电子年报，广州图书馆年报自此有了统一、系统的风格。新馆全面开放后，“十二五”规划确立的新功能逐步落实到位，新的服务格局逐步形成，服务内容日渐丰富，广州图书馆在公众和城市中的影响力日渐扩大，年报成为一项专业性工作而非文字性工作，要求年报能够体现新馆服务理念、服务结构和最新进展，并能成为推动服务与管理专业化、规范化的工具之一。在项目团队的共同努力下，广州图书馆年报的篇幅逐年增加，专业化的统计分析内容逐年增加，年报的基本框架结构也趋于稳定。

2015年，《广州市公共图书馆条例》颁布施行，广州市“图书馆之城”建设正式启动。广州图书馆作为地区中心图书馆，承担全市图书馆业务的指导和协调职责，包括业务统计分析等工作内容，进行系统地业务记录，以备将来对立法效果进行评估，同时也通过信息公开形成有力的社会监督，以推动图书馆体系的建设。中心图书馆办公室负责编制广州地区公共图书馆事业年度报告，于每年4月“广州读书月”、世界读书日期间以媒体发布会形式向社会公开，每年都吸引大众媒体的广泛关注和报道，成为媒体各种深度专题报道的基础素材。经过三年的尝试与优化调整，年报能比较清晰地反映广州市制度设计目标的实现情况与内在逻辑。其中最为基础的部分，是反映政府保障与服务效能两方面十三项指标的统计数字。2018年5月，《广州市“图书馆之城”建设2017年度报告》正式出版，被称为我国图书馆界第一种正式出版的年度报告。

2016年，应中国图书馆学会公共图书馆分会之邀，我负责筹组城市图书馆工作委员会，广州图书馆成为该委员会的挂靠单位。经中国图书馆学会审定，委员会的基本职责确定为：在实践领域，推动城市图书馆在中国公共图书馆事业发展中更好发挥引领作用；重点关注服务效能提升等领域。相应工作任务包括：推动信息公开及其规范化；推进城市图书馆研究，发表城市图书馆发展年度报告，以此作为传播服务理念和服务经验的媒介，并积极回应社会关切。10月在铜陵召开的中国图书馆年会上，我作了“城市图书馆在公共图书馆发展中的引领作用：逻辑与路径”的学术报告，提出：城市图书馆在公共图书馆行业中的引领作用应是全方位的，也是分层次和有重点的，良好的服务效能应集中体现在与优先领域相配套的、有及时充分的信息公开的行业发展报告中。相应地，城市图书馆在公共图书馆行业中的引领机制可以归纳为：以服务效能引领为核心，以信息公开为起点，一方面发现标杆图书馆并推动交流推广，另一方面形成城市图书馆发展报告并及时发布，发挥整体引领作用，同时与社会建立良性互动。

2017年5月，在城市图书馆工作委员会工作框架内，广州图书馆牵头发起“城市图书馆研究合作伙伴计划”。该计划的宗旨确定为“推动城市图书馆信息公开和信息公开规范化，以进一步推动图书馆不断提升服务效能和服务与管理的专业化、社会化”，促进城市图书馆学术研究的繁荣，推动城市图书馆事业的可持续发展。各成员馆达成六方面共识，包括：认同信息公开是推动图书馆事业发展、实现与社会良性互动的基本路径之一；自愿遵循城市图书馆工作委员会提出的规范指引；及时地在本馆媒体与指定平台实施信息公开；实现成员馆之间业务数据和学术研究的信息共享；愿意在图书馆界共同倡导信息公开的理念和实践，推动其他图书馆加入“合作伙伴计划”；愿意在图书馆界分享本馆的先进理念与经验等。

城市图书馆工作委员会同时启动了《中国城市图书馆2017年度报告》编制工作。中山大学资讯管理学院唐琼副教授牵头的项目团队讨论并明确了四方面问题：一是样本数量与来源，确定样本量即为参与伙伴计划的图书馆数量，来源即为参与馆；二是收集数据范围、指标与统计口径，明确以简驭繁的基本原则，既能反映总体情况，同时也易于报送操作，经征求各方意见，确定为服务效能、保障条件、体系建设三方面十八项指标，同时区别单馆与体系两种情形；三是服务效能背后服务与管理模式材料的收集与相应体现，即将服务效能作为行业最佳实践的门槛条件，同时强调成熟模式、专业方法的支撑和可持续发展的能力，这些案例将在年报予以反映；四是年报框架，确定为摘要、引言、参与馆基本情况、投入保障情况、服务效能情况、最佳实践案例、结论与建议等。

2017年12月，城市图书馆工作委员会与广州图书馆合作举办第一届“城市图书馆学术论坛”，论坛主题进一步聚焦为“城市图书馆信息公开规范与年报制度研究”，正式发布了“城市图书馆研究合作伙伴计划”并宣布参与机构达到100家，中山大学资讯管理学院肖鹏副研究员作了“国内外图书馆年度报告编撰规范与体例研究”的学术报告，广州、深圳、杭州、厦门四个图书馆交流了年报编撰案例。会议议题得到了与会者的热烈响应，建议在前期研究基础上编制公共图书馆年度报告编撰指南以供业界参考利用。

2018年5月，在中国图书馆年会期间，城市图书馆工作委员会组织举办“城市图书馆年报制度”分会场，发布《中国城市图书馆2017年度报告》和《公共图书馆年度报告编撰指南（征求意见稿）》，并邀请柯平教授作了专题学术报告。此次会议引起了文化主管部门和业界广泛关注。10月，文化与旅游部委托广州图书馆、中山大学资讯管理学院、国家图书馆研究院等组织项目团队开展公共图书馆年报编制指南研究，全国图书馆标准化技术委员会建议纳入2019年行业标准编制计划。

从上述梳理可以看出，我个人的参与过程客观印证了图书馆年报工作先后经历了图书馆机构年报、区域图书馆体系年报、城市图书馆行业年报三个阶段。

2 对年报作用认识的深化与社会背景

广州图书馆自1997年开始编制年报，我从2004年负责办公室工作开始参与年报编制工作，当时年报的主要内容是业务统计数据。年报作为图书馆内部的一项业务记录，此认识数年未变，不过当时已开始选择若干业务数据在本馆网站上公开。

考察美国公共图书馆事业、深入研究其社区认同及成因可以得出结论：信息公开包括年报形式的公开是图书馆建立良好公共关系的基本路径之一，从公众作为主要的利益相关者、作为纳税人的视角分析，图书馆包括年报在内的信息公开既是社会契约层面的义务，同时也发挥专业研究材料的基础性作用。

广州图书馆新馆全面开放后，公共财政投入从年7 000多万元快速增加，到2017年超过2亿元，要求图书馆有令人满意的效益回报。绩效管理需要既注重产出，也注重投入产出比；既注重成本收益，也需要向政府和其他利益相关者明确报告工作情况与业绩。这是作为管理者需要具有的行政伦理视角，对纳税人负责，保障纳税人的知情权。这一时期的社会背景是，广州市政府从2012年前后大力推进透明政府建设，包括在全国率先推进年度财政预算公开、推行市政府常务会议新闻发布制度等。在全国范围内，这一时期总体上也正处于推进政府信息公开的大趋势、大潮流中，各级政府、社会各界已形成信息公开的广泛共识，中央政府也明确提出了信息公开的要求。2007年国务院颁布了《政府信息公开条例》，2009年财政部开始推进预算公开，此后国家陆续发布关于政务公开的政策文件，2016年两办《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步明确信息公开要求，各地方政府也都在积极响应落实。2018年9月1日，国家发布《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，基本原则之一是坚持科学规范、公开透明；要求大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督。

2012年，广州图书馆成为法人治理结构试点单位之一，成立了广州图书馆理事会。根据《广州图书馆章程》本馆的义务包括：按照有关规定向举办单位和政府有关部门报告重大事项；依法接受举办单位和政府有关部门的监管和社会监督；依法公开有关信息；法律法规规定的其他义务。章程并设专章规定信息公开，要求本馆严格按照国家法律法规和登记管理机关的规定，真实、完整、及时地公开以下信息：（一）图书馆章程；（二）图书馆发展规划、重大决策等事项；（三）图书馆年度计划、年度工作报告；（四）图书馆年度服务数据统计资料；（五）图书馆年度公共服务经费使用情况；（六）馆藏及读者服务信息；（七）读者意见及其办理情况信息；（八）理事成员名单；（九）法人登记信息；（十）理事会认为需要公开的其他信息。

2015年，《广州市公共图书馆条例》的颁布实施为年报制度提出了新的要求。条例开宗明义，在第一条立法宗旨明确提出要“实现与保障公众的基本文化权益”，这一权益显然也应包括公众作为纳税人所应享有的对公共图书馆服务的知情权。这一条款在2006年广州市首轮地方图书馆立法、程焕文领衔的课题组起草的条例草案中就已提出。其思想背景，一是立法推动者、时任广州市委常委、后任广州市市长陈建华认为，公民最大的贫困是权益贫困，立法要解决的实质问题是权益保障问题；二是站在图书馆行业的立场，显然可以追溯到2004年兴起的新公共图书馆运动所倡导的理念。条例颁布实施以后，权益保障理念成为推动广州市图书馆事业发展的六个核心理念之首。在这一理念指引下，以年报形式推进信息公开进一步成为广州图书馆工作的基本要求。

在设定城市图书馆工作委员会的职责和任务时，选择信息公开作为切入点，服务效能提升作为城市图书馆在公共图书馆行业的引领机制，首要考虑的是社会环境的因素。以个体自发或行业自觉都是难以大范围推动信息公开的，必须要有外部力量的参与，恰恰来自外部的推力又足够强大。可以说，从各级政府到各行各业再到图书馆行业，信息公开已成为潮流，将很快成为图书馆行业的基础性、规范性、制度性要求。其次，当前图书馆行业的主要问题之一是服务效能低下问题（创新发展并非同一层次问题），而信息公开可以形成有效社会监督，形成倒逼机制迫使图书馆提升服务效能。再次，没有年报等形式的深度、规范的信息公开，也实在无法甄选出服务效能领先者和最佳行业实践，建立城市图书馆行业引领机制也自然无从谈起，当然也无法支持对行业的深层次问题进行研究以寻求解决方案、发展路径。

2016年12月25日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》颁布，该法第二十一条明确规定：“公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范，建立公共文化设施资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。”该法还有关于信息公开的其他四方面要求。2018年起实施的《中华人民共和国公共图书馆法》在第一条立法目的也明确提出“保障公民基本文化权益”；第四十二条规定“公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。”至此，对公共图书馆等公共机构而言，年报制度已上升为国家法律，实行年报制度成为法定责任。

可见，对年报作用的认识是一个逐步深化的过程，由业务记录到专业研究材料，由公共关系媒介、绩效报告到倒逼提升机制，由信息公开到公民权益保障机制、行业引领机制，这种认识逐步深入的清晰的逻辑思路体现了新世纪以来我国转型发展的社会背景和图书馆事业的具体实践。

3 从利益相关者视角对年报内容的分析

目前，以肖鹏副研究员为核心成员的项目团队正在开展公共图书馆年报编制指南研究。该课题的主要任务之一是研究确定年报的基本内容。个人以为，对年报基本内容的分析可以基于年报功能作用的视角，也可以基于利益相关者的视角，即对相关主体及其需求进行分析。就个体经验的认知，后一视角更需要优先考虑。在这一视角下，一般意义上的年报可以理解为：报告性文书，其目的为构建良好内外关系，其内容包括工作情况与业绩；年度性，因此其内容具有综合性特点。即年报是一定主体通过报告年度工作情况进而构建良好内外关系的媒介。

当然，确定年报具体内容的原则是需求导向。在此原则之下，图书馆个体、体系、行业年报的具体内容与框架是不同的；不同发展阶段年报的侧重点也有所不同。

（1）图书馆个体、年报利益相关者、相关主体及其需求

①社会主体

用户：关心用户群体与用户行为，图书馆提供的服务、活动与资源情况，新年度工作计划等；

公众：关心图书馆基本情况、治理结构、投入保障、服务主要表现、重要事项等基础性信息；

公民：关心其知情权是否得到保障；

合作伙伴、捐赠者：关心其参与是否得到体现与尊重；

大众媒体：作为公众代言人和舆论监督者，需要了解从保障、服务、运营等尽可能全面的信息，尤其关心公共资源是否得到充分、合理的利用。

②治理主体

政府等国家机关：关心图书馆服务产出（数量、质量、效率等），政府政策目标、项目绩效目标实现程度，服务所产生的经济、社会与文化效益，对相关群体影响力，用户满意度等；

理事会：因其成员来自服务对象、有关领域专家、国家机关、图书馆管理层，因此其需求具有综合性；理事会成员信息；理事会角色是否突出等；

监事会：关心图书馆是否规范运营；

专家咨询委员会：图书馆相关服务或运营的专业性、整体上满足社会需求的程度等；

读者委员会：读者的需求是否得到满足、利益与权益是否得到保障、读者的意见建议是否得到充分吸收等。

③图书馆主体

管理者：关心国家与地方法律法规、政策的落实情况（如法律要求、理事会章程规定等）；机构职责履行、业绩表现是否适度及政府、社会公众可能的反应；图书馆活动记录的准确、全面与否；业务进展；专项统计分析、发展趋势的决策参考价值；用于行业交流的专业性、引领性需求等；

馆员：关心自身努力是否得到体现；图书馆运行健康与否；

研究者：尤其关心业务统计数据的规范性、准确性、全面性、持续性等。

（2）对于区域图书馆体系，其体系建设往往依据地方政府政策展开，因此，政策目标的实现情况就应成为年报内容的重点与框架设计的内在逻辑。

（3）对于图书馆行业共同体，年报的内容可从行业共同体面对的主要问题切入，以回应社会关切。如对城市图书馆而言，面临的普遍问题是效能不高、保障不足、在社会上发挥的作用和影响力还很有限等问题，相应地，年报就要反映这些方面的内容。

当然，面对上述不同主体的不同需求，最基础、也是最有价值的是图书馆年报能够提供规范、准确、全面、持续的统计信息，这些信息既可以用于判断与分析自身发展状况、业绩、发展趋势，也可用于横向比较研究。对于我国当前阶段的图书馆年报而言，基础性的缺陷也正体现于此，也是图书馆个体、体系与行业都需要优先解决的问题。

综合而言，为达到构建良好内外关系的目的，编制年报应考虑各方面主体及其需求，一份基础性的年报应是一份综合性的年报，其中应着力做好数据的统计与分析工作。

当然，年报一定是按需编制，既考虑需求，也考虑条件；也可在综合性年报的基础上，针对不同主体进一步编制内容各有侧重、形式各不相同的版本。

4 展 望

年报制度已经成为法定责任。在文化主管部门的推动下，在贯彻落实《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的框架内，尤其当相关行业标准出台以后，可以预期，编制并公开年度报告将很快成为每一个公共图书馆的基本工作制度。

体系建设是区域内中心图书馆、区域总馆的职责，区域协调是地方图书馆学会协会的职责，预计中心图书馆、区域总馆及行业协作组织也将发挥主导作用，越来越多的区域图书馆体系年报也将面世。

城市图书馆工作委员会将持续推动城市图书馆年度报告的编制工作，并使之内容不断丰富、体例不断完善，通过年报使城市图书馆在公共图书馆发展中切实发挥引领作用，同时与社会建立良性互动关系。希望通过城市图书馆工作委员会的探索，使年报进一步扩展成为公共图书馆全行业的年度报告，实现信息公开、内外互动、把握趋势、支持研究等多重目标。