非洲的新圈地运动及对中国“一带一路”倡议的启示*

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非洲的新圈地运动是近些年来一些国际组织和媒体对于全球投资者在非洲等发展中国家和地区进行的大规模海外屯田行为的称呼。2008年爆发的金融危机以及与之相伴随的粮食危机和能源危机刺激了全球圈地运动的开展，国际组织、跨国公司、投资基金纷纷将注意力转向土地交易，将土地作为一种投机商品。由于非洲的土地租金相比全球其他地区更为低廉，因此吸引了全球投资者的目光。

在“一带一路”框架的指导下，中国企业通过开展海外投资，能更好地进入全球网络及市场，并进行技术和技能转移，更好地分享研发成果，并且这也可以作为公司提升品牌形象，有效利用所在国可用资源的一项方略。对于正在实施海外农业投资的中国政府和中国企业而言，了解全球的土地交易情况，特别是近几年发生在非洲的圈地情况，有利于我们扩大国际视野，规避风险，从而实现有的放矢，趋利避害。

一、新圈地运动的背景溯源

(一)传统能源的危机与生物能源的兴起

经济发展是世界各国关注的中心议题，而经济发展是以能源消费为基础的。随着世界经济的发展，尤其是一些新兴经济体正以史无前例的速度实现经济增长，能源消耗的速度也十分惊人。目前全球超过80%的能源来源还是以煤、石油和天然气为主的化石燃料，[1](P2)作为不可再生能源，能源需求的增长必然带来化石燃料储量和产量的下降。在可预见的将来，现有的化石燃料将逐渐满足不了全球日益攀升的能源需求。对于经济发展高度依赖石油的各国而言，能源短缺即使尚无近忧，也需要提早做出长期之计。除了储备有限，像石油这样有重要战略意义的能源资源，其在国际市场上供需关系和价格也具有不稳定性。由于中东地区局势不稳，影响了石油供给，导致20世纪70年代之后曾爆发三次石油危机，对世界经济造成严重的冲击，因此，如何降低石油危机的风险也是各国政府需要考虑的问题。

更重要的是，除去传统能源的不可再生特性和储量减少之外，人们对大量使用化石能源所带来的环境生态危机愈加关注。能源危机本身并不是传统能源的唯一危机，气候变化等环境问题的存在已成为不争的事实，这也被认为与化石燃料的大量使用有着密切关系。国际社会已经就采取行动应对气候变化的必要性达成共识，2009年哥本哈根气候峰会的召开和2016年《巴黎气候变化协定》的签署促使各国直面采取切实有效的行动减少温室气体排放的紧迫性。欧盟已承诺于2050年减排95%，其他国家也难以在压力下无动于衷。减少化石燃料的使用，寻找更为清洁、更低排放的替代能源势在必行。

在传统能源储量日益消耗、石油价格存在较大波动的形势下，减少温室气体排放、寻求新型能源又迫在眉睫，生物能源的大规模开发于是成为一种新趋势。在当前的跨国土地交易中，农业投资占绝大部分比例，而跨国土地农业投资中，生物能源投资的成交量已经达到了全球第三，仅次于粮食生产投资及多种作物共同种植的多重性投资的成交量。而非洲基于其丰富的自然资源无疑成为生物能源开发者所觊觎的重要目标。[2](P11)通过对海外土地农业投资生产的作物用途的分析，还能推断出各地区所接受的不同海外土地投资占总投资的比例，即投资目的占比。最新的数据显示，当前的跨国土地交易中，非粮食作物投资目的和多种作物共同种植的多重性投资目的分别占比41%和35%，而粮食作物投资目的的占比仅为8%。非洲地区接受的跨国土地投资中，非粮食作物投资目的和多种作物共同种植的多重性投资目的占比各达到了61%和22%，其非粮食作物投资所占的比重已经远远超过了全球平均水平*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/agricultural-drivers/.。

(二)全球粮食危机和金融危机

粮食是人类生存的基础资源，也是每一个国家具有战略意义的重要资源，保证粮食安全在任何一个国家都被赋予最高优先级的目标。然而，进入新世纪以来，与技术进步和生产力提高相伴随的是，粮食危机爆发的频率不但没有减少，反而有所增加。仅21世纪头十年，就爆发了两次全球性的粮食危机，而在这两次粮食危机之间，粮食价格也始终处于一路飙升的状态。据统计，从2003年到2008年，全球的玉米和小麦价格翻了一番。[3](P1)粮价的激增在2008年前后尤为明显，直至再次爆发席卷全球的粮食危机。这次危机的影响之大、范围之广远远超出预期，甚至连最大的粮食生产和出口国美国都未能幸免，美国本土的食品零售商一度限制大米的购买数量。

事实上，根据联合国粮农组织(FAO)的调查，这次粮食危机的发生并非由于粮食产量无法满足全球的食品需求。首先，其根源还要追究到能源危机的延伸，石油价格攀升导致运输费用增加，化肥等生产资料价格随之上涨，生产中各个环节的成本都有所增加。其次，由于美国和欧盟等国家和地区大力开发生物能源，把玉米等粮食作物作为原料投入到能源工业生产中，造成全球粮食需求的急剧增长。再加上近年来全球气候变化，极端性灾害天气多发，对受灾国的粮食生产构成了威胁，产生了粮食供应不足的恐慌。利用这种市场恐慌，国际热钱趁机炒作，投机资金流入国际粮食市场，进一步抬高了粮食价格。

国际粮食市场的不确定性因素增加，在本土耕地已经没有更多开发潜力的情况下，为了保障本国的粮食安全，许多国家开始积极向海外的土地寻求出路，通过跨国土地交易进行圈地屯田。日本在20世纪70年代就开始海外屯田，农业对外直接投资的存量增长了近6倍，主要以输送农场工人和进行海外耕地投资为主。

同时，2008年始于美国的次贷危机发展成为波及全球的金融危机，金融投资的巨大风险给投资者留下深刻印象，他们开始把目光投向更为稳妥的投资项目。美国、欧洲本土的土地价格非常昂贵，可供投资的土地也比较少，在非洲一些地区，土地肥沃，而且价格非常低廉。通过使用现代化的生产技术，改善基础设施条件，可以极大提高这些土地的产出。非洲的土地投资成本较低，可预期的收益也较为丰厚，符合“低风险高收益”的稳妥投资的标准，因此这里成为国际投资者青睐的目标。

国际金融危机也激化了非洲国家所面临的国际国内双重矛盾和压力。由于经济结构上的缺陷，非洲国家对于经济风险的抵抗能力较低，在金融危机中受到较大的冲击。为了恢复和发展危机之后的经济，非洲国家非常需要获得境外直接投资进行项目建设，以带动就业和经济增长。土地是非洲国家手中对外资最具吸引力的资源之一。与此同时，经济的衰退加剧了非洲的贫困形势，低收入群体的生计更加艰难，非洲国家首先要面对大量民众尚处于饥饿之中、本国粮食安全无法得到保障的现实情况。

二、非洲圈地的现状

(一)圈地的规模

新圈地运动被认为是经济全球化背景下商品化扩张内容的一部分，它受到国际局势和国际市场变化的影响非常明显。根据世界银行的一份报告，2008年之前，全球每年只有不超过400万公顷的土地被收购或租赁，到了2009年，这一数据增长到4 500万公顷。[4](P134)在当前的跨国土地交易中，美国、马来西亚、新加坡、巴西、阿拉伯联合酋长国、中国、英国、印度、荷兰和沙特阿拉伯依次是全球土地投资资本输出国的前十名国家*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。

非洲正是新圈地运动的主要阵地，全球土地交易的总量超过一半发生在非洲。而且相比于非洲各国国内的投资者，海外投资者才是非洲新圈地运动的主力军。根据联合国粮农组织的估计，近几年非洲超过2 000万公顷的土地被外国投资者获得，其中有很多土地交易的规模都在1万公顷以上，甚至有些达到了50万公顷。[5](P111-130)非洲的跨国土地交易大多集中在撒哈拉以南的国家和地区，据最新数据显示，位于非洲的刚果民主共和国、南苏丹、莫桑比克和刚果共和国这四个国家已经成为当前全球跨国土地投资的主要目标国，占据了全球接受跨国土地投资总额最多的前十个国家的一半，分别位列第一、第五、第六和第八*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。此外，其他撒哈拉以南的国家也存在或多或少的土地交易情况。

由于许多土地交易的信息并没有被全部公开，非洲圈地的具体信息无法被完全统计，我们只能从现有的已公开资料中了解各投资国在非洲圈地的力度。撒哈拉南部非洲的土地投资者主要来自欧洲、亚洲，也包括个别非洲国家。

就欧洲而言，欧洲的土地投资者主要包括法国、德国、挪威、瑞典、意大利和英国等国，[6](P4)这些国家的跨国公司到非洲圈地主要是用于生物能源项目的开发。瑞典一家公司已经在坦桑尼亚开发了40万公顷土地用于种植生产生物能源的作物。[7](P27)

来自亚洲的投资者，或为资金雄厚的石油出产国，或为经济发展较为迅速的国家，一方面本国可耕土地有限，人地矛盾紧张，需要依靠海外种植保证粮食供应，另一方面希望通过发展生物能源缓解经济发展带来的能源压力和生态环境压力。例如，韩国在苏丹获取了69万公顷的土地用于小麦种植，以99年的租约租赁了马达加斯加130万公顷土地，用于种植玉米和棕榈等作物；来自印度的公司获得了马达加斯加46.5万公顷的土地，种植水稻销往印度；中国公司在刚果民主共和国圈地280万公顷种植油料作物；阿拉伯联合酋长国在苏丹投资了超过40万公顷的土地以种植玉米；[7](P28)沙特阿拉伯则是最不遗余力推行海外土地收购的国家之一，在埃塞俄比亚和坦桑尼亚都有大片的土地用于种植销往沙特国内的粮食作物。

非洲国家中，埃及、利比亚、南非等国也积极寻求在非洲其他国家进行圈地。埃及在乌干达、苏丹都有大规模的小麦种植项目；利比亚租得马里的10万公顷土地种植水稻；南非则是非洲的土地投资大户，仅在刚果民主共和国就有上千万公顷的租借土地。

(二)土地用途与开发项目

当前全球的跨国土地投资主要有几种用途，分别是农业种植、林业种植、发展旅游、发展工业，其中，农业种植中也包括了生产生物能源的作物的种植*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/dynamics-overview/.。纵观非洲土地跨国经营的项目，外国投资者在非洲购买或者租借土地主要有两个用途：一是用于种植粮食作物，二是种植用于生产生物能源的作物。这种投资经营倾向与石油峰值的预期、化石能源的环境污染和日益攀升的粮食价格有着密不可分的联系，也决定了国外投资者在非洲种植和生产的粮食、油料等产品将有很大一部分回销其国内，优先用于满足本国的消费需求。根据本国对粮食和能源需求的不同以及投资项目所在非洲国家国内市场情况的差异，所生产产品的流向不同，与当地市场联系的密切程度也有所区别。

欧洲的发达工业化国家、亚洲的石油输出国，甚至来自非洲大陆的一些国家都成为“新圈地运动”的投资者，按照上述土地用途来划分，这些投资者们大致可以分为两类，一类是本国粮食生产早已实现自给，吃粮不愁，他们参与“新圈地运动”主要是考虑到未来可能出现的能源枯竭问题，以及对低碳环保的新能源的重视，希望利用他国土地进行种植生物能源作物，进行生物能源的科技研发，积极投身于该运动对于这些国家来说更多地像是“未雨绸缪”，比如欧洲诸国；另一类则是受制于自然禀赋不足或者国内庞大的人口基数，这些投资者需要借他国土地生产更多的粮食补充母国国内的消费缺口，比如亚洲的石油输出国。随着全球化的不断深入，主导国际经济秩序的发达国家能够利用手中的各种权力工具，更容易地推动第三世界，尤其是非洲那些土地“过剩”、农业生产落后的国家出售或者租借本国的土地。

据最新的数据调查显示，目前在刚果民主共和国中，接受了跨国土地投资的土地的总面积达到了7 054 831公顷*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-idea/web-transnational-deals/.。在刚果民主共和国的34个跨国土地投资项目都主要瞄准了农业种植和林业种植*Land Matrix,http://landmatrix.org/en/get-the-detail/by-target-country/?starts_with=D.，其种植的作物包括粮食作物、油棕和树木等。由于大湖区肥沃的土壤和巨大的发展潜力，目前土地交易在刚果民主共和国的经济发展当中占据着核心位置，农业生产构成了刚果民主共和国国民生产总值的41%。对于这些构成了该国绝大部分人口的小农户来说，拥有土地对于他们的生产生活至关重要。并且，在该国的某些地区，有90%的民众居住偏远，而除了土地之外的其他选择对于他们来说通常都是毫无意义的。除此之外，在相对富有的城市群体和贫困的偏远乡村之间存在着巨大的发展差距。随着对于土地的争夺愈演愈烈，对于相对弱势的群体以及他们的土地权利来说，他们的生活环境正在恶化。与此同时，该国的一些地方政府越来越频繁地卷入了利润可观的土地交易中。一般来说，他们把土地视为发财致富的一种手段，并且不在意剥夺弱势群体权益的后果。[8]在尼日利亚伊莫州和西部奥韦里政府辖区，被占有的土地被转换为建筑用地，尤其是酒店和其他建筑物，占比74%，而26%的土地被用于其他的非农建设。长此以往这将导致粮食产量的下降并削弱该区域的农业生产能力。[9](P149)

自21世纪以来，国外资本在马达加斯加、埃塞俄比亚、马里和加纳投资了大约30多亿美元用于粮食生产，其中有少部分投资是针对土地所在国的国内市场，而其他主要投资用于出口。生物能源生产方面，11.7亿美元的投资全部投入到出口商品的生产。[7](P27)由此可见，投入在粮食生产领域的国外直接投资与投资目标国的国内市场联系相对较为密切，考虑到非洲很多出售土地的国家本身也是粮食短缺、很大程度上依赖进口的国家，这些东道国可以从国外投资的粮食种植项目获得直接经济利益之外的红利。相比之下，生物能源作物种植项目都是瞄准海外市场，几乎不与东道国国内市场发生联系。

投资者和出售土地的非洲国家往往宣称非洲拥有大量的荒地，已经动工或者正在谈判的土地开发项目可以提高接收国的土地利用效率。这种论述中暗含了两个默认的前提假设，即非洲用于交易的土地都是未利用或者利用效率较低的闲置土地，并且在非洲还有充足的闲置土地可供开发。著名学者费舍尔的《全球农业经济评估报告》中曾记录了一项关于全球农业用地的调查，调查结果显示，全球80%的农业用地储备存在于非洲和南美洲，非洲总共有8亿公顷可耕种土地，而只有25%的土地被开垦耕耘，已开发而未被记录的土地可能占到10%—20%。[10](P371-374)

然而仅根据这份报告中的数据就认定非洲拥有数目庞大的闲置土地是片面的，因为这项调查只是通过某一个时间点的卫星图像做出的统计，并没有把非洲大量土地实行轮耕的因素考虑在内。世界银行发布的一份报告更接近非洲土地资源的实际情况，报告称，“撒哈拉以南的非洲地区可耕闲置土地的面积为两亿零二百万公顷”，[4](P363)远远低于之前费舍尔在报告中的评估。关于“闲置土地”这一概念，也有很多学者提出了质疑，因为在很多案例中，一些被本国政府贴上“闲置”、“低利用率”、“边缘”甚至“废弃”标签进行出售的土地实际上是牧区、林区土地甚至有农民进行耕种的土地。

(三)与殖民时期圈地的对比

发生在非洲土地中的这一轮圈地热潮与殖民时期欧洲国家在非洲扩张帝国版图的圈地运动有很多相似之处。无论是曾经的欧洲殖民者还是当前的海外投资者，都取得了非洲土地的使用权，并且在此基础上控制了与土地资源随之而来的水资源和生物资源。随着土地权益的转移，新的土地经营者把新的生产经营模式带到了非洲，对非洲传统的经济、社会结构造成了一定程度的冲击，使非洲经济社会各方面向现代化更加迈进一步的同时，也产生了更多的不安全性和脆弱性因素。在非洲，土地一直是与权力紧密相连的一种资源，因此跟殖民时期类似地，新一轮圈地运动也会伴随着特定社会群体政治经济地位的边缘化，失去土地的小农生产者可能成为这个过程的权益受损者。

然而，与殖民时期相比，当前的新圈地运动也有一些不同之处。首先，殖民时期非洲国家的土地是被欧洲殖民国家强制占领，而在当前的土地跨国交易中，非洲国家扮演的是心甘情愿的参与者角色，并且参与了谈判过程。其次，在殖民时期，圈地的行为主体是欧洲国家政府，它们对于在非洲获得的土地并没有意愿投入太多人力物力进行管理和开发。而当前投资国则出于本国经济可持续发展的考虑鼓励私人企业、公司等生产部门对非洲土地进行投资和开发。此外，曾经的殖民国家在获得土地使用权的同时，也掌握了该土地上的实际政治统治权力，而当前的跨国圈地则不包括政治权力的转让，非洲国家政府仍能保持对土地的管辖与治理。

因此，新圈地运动与西方殖民时期的圈地运动最大的不同点在于其具备的合法性地位。“新圈地运动”是全球化时代商业扩张的产物，作为一种投资，交易最终的达成是东道国与投资方共同意愿的体现。同时，新圈地运动也与之前的圈地运动一样，具有一些难以克服的缺陷，比如投资中的土地产权问题，以及可能给当地小农带来的利益损害以及农业开发对于东道国生态环境的破坏等问题。尽管存在着诸多的问题有待解决，但是，出于各方的需要，新圈地运动依然在带着许多疑问和困惑的同时不断向前发展着。

三、非洲新圈地运动的影响

发生在非洲的新一轮“圈地运动”基本上反映了发展程度较高的国家和最不发达的国家在经济全球化中的关系和地位。在非洲土地的跨国交易和开发中，相比于非洲国家，投资国占据了更为主动的地位。非洲国家在吸纳外资发展经济的同时，也产生和暴露了经济社会方方面面的很多问题，土地管理的不善和土地交易配套措施的不到位可能为非洲国家的发展埋下更多隐患。因此，外来投资虽然为许多非洲国家的经济发展带来了资金和技术，但其消极影响不容忽视。

其一是无助于非洲国家粮食安全问题的解决。这些外来投资以购买或长期租赁发展中国家大面积可耕地的形式出现，出资者可能是私人经营者或跨国公司，也可能是一些相对缺乏自然资源的国家政府。他们想通过在其他地区发展农业生产能力的方式，来实现长期确保本国民众粮食安全的目标。由于他们的目标是发展一些非劳动密集型的大型种植园，所生产的作物主要用于出口，对于当地经济的贡献不大，而且他们所使用的都是非洲本地最富饶和位置最优越的土地，因此这些投资可以被视为是不利于当地粮食安全的。[2](P19)一些粮食专家认为，非洲国家的土地政策实质上是当地政府以最缺乏粮食安全的公民为代价外包食物。这导致非洲国家出现自相矛盾的结果：一方面非洲国家是圈地目标国，当地政府意识到单靠国内力量无法完成减贫使命，因此要大力吸引外国投资，但与此同时，国际社会不断向非洲国家提供源源不断的粮食救济。例如，在东非国家埃塞俄比亚，政府需要大量的资金来发展经济，为此积极鼓励开展土地交易和土地投资，但国际社会近几年向埃塞俄比亚460万受饥饿和营养不良威胁的人群提供了23万吨粮食援助。[11](P254)该国国内大量的民众处于饥饿状态或饥饿的边缘。

与之相联系的是，土地交易在投资商与本国政府之间达成，很少考虑当地民众的利益，所以圈地运动往往会损害当地农民的利益，使大量小农边缘化，加剧了非洲国家内部不稳定因素的增长。

对于最不发达国家而言，资金的缺乏意味着他们对于外来投资的到来有着高度的依赖，他们需要这些资金来兴建存储设施或通信领域的基础设施，或用于向农民提供一些私人物品，如化肥、高产种子或农药等，这会使这些国家面临两难境地：放弃这些投资，就等于失去了向农业部门投入资金、重振这个长期以来被忽视的行业的机会，而如果欢迎这些投资，则意味着将会面临那些最迫切的需求——如向那些生活在穷乡僻壤的小农户或那些只有小块土地的农户提供帮助——无法得到满足的风险。因此，随着圈地运动的开展，在非洲国家内部，形成相互冲突的两极：一方是小规模的家庭农场。他们分布在国家已经完成整治的灌溉用地上，拥有需要年审的土地分配合同或签订没有法律效力的经营许可证——这些生产成本会影响他们的开发或投资能力。另一方是新投资者。他们通过与国家签订合同或得到批准的具有法律效力的租赁合约，从而拥有土地和水资源。他们必须承诺建设沟渠灌溉系统并支付灌溉维护费用。这样一种运作方式决定了未来的潜在投资者必须有能力一次性投入土地整治所需的资金，因此那些被认定为穷人或“受援方”的家庭农场将注定被排除在外，不可能获得潜在“私人投资者”的地位。[12](P77)

土地是各种形式的农业生产的关键资源，在大部分非洲国家处在社会、政治及经济的核心位置。尽管土地曾经被视为非洲一种取之不尽、用之不竭的资源，但是政治因素、经济因素、人口增长及市场的发展使土地资源正产生越来越大的压力。在殖民前的非洲，社会群体的成员往往享有土地的使用和界定权。社会群体拥有土地所有权，个人不能享有这种权力。在这种普遍的土地制度下，还存在着繁多的不同类型。[13](P85)而欧洲殖民者统治非洲后，殖民政府对此一无所知，所以他们化繁为简，将土地划为集体所有。殖民官员认为群体是土地的唯一所有者。他们按照西方式的思维推断，每块土地都有边界。这种根深蒂固的土地界划观念打破了非洲传统土地权利的模式，同时，殖民时期引入的土地产权制度及管理系统与非洲长期以来占主导地位的传统土地管理系统相互冲突，造成非洲诸多国家出现双重土地管理系统，城市及郊区范围内土地产权的不稳定。这种产权的模糊损害了小农的利益，加剧了非洲国家政局的动荡。如韩国大宇物流公司与马达加斯加政府签署的130万公顷土地租赁用于种植玉米和棕榈油，租期99年，但这项大额的土地交易合同损害了当地民众的利益，人民的抗争、集会和示威游行引起马达加斯加内部的政府更迭，该协议最终破产。[14]

其二，非洲国家的政府更看重经济收益，忽视环境问题，所签署的租地协议很少涉及环境保护标准，面对廉价的土地，外资考虑的是短期收益，而非可持续发展。因此，为提高产量，追求更高的回报率，外资企业采取工业化农业生产的模式，施用大量的化肥农药，过度开采水资源，砍伐森林，而当地民众不得不承受土质下降、生物多样性灭绝、湿地退化和消失等一系列消极的后果。[2](P49)

例如，基于自然条件的优越和上帝的眷顾，西非的塞内加尔河谷一直是当地的米袋子，也是外国投资者的首选目标。为解决该国的资金不足和落后的基础设施问题，吸引外资，塞内加尔与沙特两国政府签署协议，将河谷的灌溉用地租借给沙特，塞政府虽获得丰厚的资金和贷款，但大规模的圈地和种植开发使得河谷上游的水资源被大量利用，进而减少了下游的水源供应，之前在旱季很少光顾的水资源短缺现象开始频频出现，这反而降低了当地水稻的产量。因此，外来的圈地运动改变了当地的生态系统。

就非洲国家本身而言，非洲土地经营方式落后，烧荒造田，刀耕火种，土地退化呈加速之势，荒漠化日益严重。[15](P126)毁林开荒种地是造成森林减少的重要原因，热带草原地区土地退化和荒漠化日趋严重。生存型的锄耕农业和刀耕火种式的休闲轮作制，是一种掠夺式的传统耕作方式。撂荒地在热带高温多雨气候条件下，有机质流失大，如果不施肥，地力会迅速下降。同时，一夫多妻制、人口增长压力大导致无节制地开荒种地以养家糊口，使耕种边界线扩展到土地承载能力的极限，并向脆弱的生态带扩张，而外来的土地租赁活动无疑进一步加剧了非洲当地的生态退化。

四、对中国“一带一路”倡议的启示

非洲国家的政府乐于出租或出售本国的耕地给外资，借此获得资金和技术，同时创造就业机会，改善融资及进入市场的渠道，推动当地的发展，但问题是谁能从中获益，失去土地的农民被迫迁移或成为外资企业的廉价劳动力，但该国的粮食安全问题仍无法根本上加以解决。并且，非洲国家宣称技术转移会促进当地生产，提高产量，但即使先进技术提高了粮食产量，当地的农民和消费者也无从获益，因为外资公司将农产品运出了东道国。非洲出口增加，政府获得更多的外汇，而当地的粮食价格却居高不下，农村的贫困、饥饿与营养不良现象在增加。

此外，针对土地征收、土地登记、土地使用和小农权益的法律框架及法律程序大多不清晰、不透明，未经相关研究及公众咨询以确保实现投资项目的社会、环境和经济可行性，就贸然出让土地，也被视为可能对当地社区造成不利影响的重要问题。

对于非洲新“圈地运动”中涉及人类发展的诸多问题，国际社会投入了很高的关注，呼吁在土地交易的博弈中寻找投资国和非洲国家双赢的可能，摆脱“零和博弈”的模式。相关国际组织也同非洲国家一起寻找更为妥善的出路，并提出了一些思考和建议。在非洲当下的跨国土地交易中，至少有一些基本的原则应该得到贯彻。首先，土地交易及其谈判过程应当具有一定的透明度，防止统治精英暗箱操作，以牺牲本国广大农民根本生存权益的代价换取一己私利。因此，为了使风险最小化、国际投资的积极影响最大化，各国政府需要确认现有政策和规章制度是否完善，前期研究及咨询是否已覆盖所有利益相关方。其次，在土地交易中，地方社会的传统土地权益应当得到保护。再次，投资者和当地社会应当共享非洲土地开发带来的利润。此外，非洲国家的粮食安全和环境可持续发展不应该被忽视。如果在全球化的背景下，大规模生产、世界市场的扩张取代非洲传统自给自足的小农经济已经成为一种不可阻挡的潮流，非洲国家政府可以做的至少还有保障农民获得征地补偿的权益、提供配套的职业技能培训、引导新的生产秩序和社会秩序的建立，使失去土地的农民不至于失去生计或者完全被社会边缘化。

在此基础上，非洲国家应该借鉴各国土地制度改革的经验，积极推进有利于提高农户积极性的土地产权制度改革，优化劳动力与土地资源的配置结构，提升农业土地利用产出能力。在外来投资者、本国农民、经济发展与粮食安全之间寻找恰当的平衡点，照顾各方的利益关切。

对中国而言，近年来适逢中国“一带一路”倡议在如火如荼地推进，越来越多的中资企业将目光转向海外，寻求新的投资方向和利益增长点。而随着中国城市化工业化的快速发展，中国耕地的数量和质量都在不断下降。同时劳动力、生产资料等成本快速增长，国内外价格倒挂，价差越来越大。尽管国内粮食产量能够满足消费需求，但需求结构优化，由温饱型向改善型消费转变。[16](P3)这带来的结果是中国粮食消费需求结构性缺口逐年扩大，进口额屡创新高，而国际市场粮价的波动性却在增加。这些压力的存在促使中国不断寻找更为多样化的粮食进口渠道，形成了向海外投资粮食产业的新需求。从中国的粮食安全角度来看，最现实的一个问题就是如何增加粮食产量的同时又能尽量降低粮食的对外依存度。与那些耕地自然资源丰富但无力开发和缺少粮食的亚非拉发展中国家建立长期稳定的粮食经贸合作关系，合作开发粮食资源，努力发展互利互惠的粮食加工和贸易，能够在一定程度上解决这一问题。

在“一带一路”倡议的引领下，我们可以以科技援助、投资、贸易的“三位一体”方式来协助非洲解决粮食安全问题。粮食安全问题是非洲国家面临的首要问题，因此，中国的对非农业合作战略首先应是解决非洲粮食安全。很多非洲国家，如尼日利亚，受之前经济结构发展问题的影响，国内农业生产系统受到破坏，粮食长期依赖进口，但又缺乏改善基础设施、提高粮食产量的投资，造成恶性循环。中国商务部在非洲援建25个农业技术示范中心，尽管对提高东道国农业生产水平发挥了巨大作用，但由于缺少有效的农业部门合作、科技援助与商业化生产平行，以及示范中心内部合作机制不完善、引入合作企业实力弱等问题，并没有充分发挥其作用，难以实现可持续的科技带动作用。因此，我们可以利用现有的“一带一路”倡议框架，创新政府间政策项目合作的思路，改变现有科技示范中心运行机制，由农业主管部门作为对非科技合作主管部门，能够调动不同的农业科技资源，并将农业龙头企业纳入科技示范推广合作中，在政府、科研机构、企业联合开展农业实用技术培训、传授先进的农业生产技术和经验同时，通过引入产业链中种子、肥料、农机、基建、物流加工等环节具有经济实力的企业，以科技带动生产、投资促进科技合作可持续，最终实现非洲地区粮食生产水平的提高，减少对进口的依赖。

其次，“一带一路”倡议的实施过程中，中资企业特别是国有企业对外投资的生产性和经营性风险一直是一个突出的问题，尤其是非洲大多数国家政府现代化水平和市场化程度较低，政治的不稳定性波及政策的方向和可持续性，此外非洲大多数国家的相关法律法规也不够健全。所以，一旦发生矛盾，中资企业的损失可能巨大。因此，中资企业在非洲进行农业投资时，应避免直接的土地交易，重点进行产前和产后环节投资合作。土地是一项敏感的战略资源，关乎当地民众的生计，当前一些非洲国家开始收紧土地政策，限制外国人在当地的土地交易。如坦桑尼亚最近公布的《农村土地购买禁令》，禁止土地长期租赁给个人或机构，起因是大部分农村土地都成为国内外投资者的投资目标。[17]同期，纳米比亚政府签署类似的法案。[18]同时，农业投资是一项风险极高的经济行为，其前期投入大，投资周期长，收效慢，回报率低。尤其是在非洲开展种植业投资，不仅受到自然资源和气候影响，在基础设施的修建、水利灌溉工程的挖掘等方面，需要付出大量的人力、物力、资金、时间等成本，一旦产业链的某一环节出现断裂，很容易导致前期的投入功亏一篑，因此我们应该转变思路，将投资转向具有较高价值增值和较少市场风险的种子、农资、物流加工等环节。中国公司首先应做出综合全面的评估，包括投资国政局稳定、风险收益、法律诉讼、环境影响等方面，寻找合适的投资对象国，进而通过实地调研品种适应性、气候和环境风险、市场风险、成本和收益、目标国产业(种子、肥料、产品销售)等政策，确定投资可行性。在此方面，中资公司的一些案例为我们提供了经验教训。湖北襄阳的万宝粮油公司在莫桑比克的投资失败为我们敲响了警钟。该公司作为民营企业的代表响应国家农业“走出去”的号召，赴海外种地，在莫桑比克打造出规模庞大的水稻种植项目，该企业一度被国内媒体热捧为中国农业企业“走出去”的成功案例并大力宣传，但由于收获季遭遇暴雨灾害、投资规模扩张过快，致使该公司面临巨额的外债压力和融资困难的窘境，以及外部经营环境的束缚和与当地的产权纠纷，导致其在莫桑比克的项目逐渐陷入停滞。

因此，综合韩国、沙特的教训，以及中国企业前期失败的案例和“一带一路”倡议推进中的警示，中国企业在“一带一路”框架下对非粮食投资应该因地制宜，避免直接的土地交易，建立包括国外资金、非洲当地企业在内的多边合作模式，以国际化的运营理念、角色和战略，面向政局稳定的非洲国家开始，由农业初级农产品投资转向真正的农业价值投资。通过订单农业和参股并购的海外投资模式从粮食种植环节转向粮食贸易环节，一方面避免了西方国家对中国“海外屯田论”、“新殖民主义论”的指责，并击破西方离间中非关系的企图，同时减少非洲国家对中国和中国所发起的“一带一路”倡议的担忧。另一方面，避开敏感的土地议题，牢牢掌握主动权，调动当地农民的生产积极性，在构建粮食贸易体系的基础上，建设粮食物流和加工产业园区，开展粮食深加工合作，服务于粮食贸易，提升粮食储备与流通能力，强化农业灾害应对能力，促进所在国粮食产业的发展。在政府层面，首先需要加强顶层设计、资源统筹和部门协调，统筹所有农业科技合作资源，建立政府、科研机构和企业三位一体的科技合作模式，为投资和贸易合作提供支撑。其次通过建立以政府为主导的担保基金，为企业提供资金支持，支持重点项目和重点企业，解决企业融资难的问题。三是借助既有“一带一路”平台，引入国际融资渠道，为企业提供融资合作平台，引入国际合作伙伴，实现互利共赢，降低投资风险。

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