中国共产党反官僚主义的历史经验论析

2018-01-24，

教学与研究 2018年5期

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官僚主义是现代政治的顽疾，也是国家治理的顽疾。中国共产党在领导中国人民进行革命和建设、走向民族复兴的近百年的历程中，一以贯之地坚持反对官僚主义，积累了丰富的历史经验，无疑是现在乃至未来一笔宝贵的财富。在今天新的历史条件下，全面深刻地总结这些经验，对推进新时代的政治建设和国家治理现代化、实现民族复兴无疑具有重要的实践意义，对深化中国政治研究的学术价值亦毋庸置疑。

一、官僚主义：现代政治与国家治理的顽疾

何谓官僚主义，中国共产党对官僚主义的内涵、本质以及在现代政治和现时代国家治理中属性的认知，是其反官僚主义的一个基本前提及其历史经验的重要组成部分。

(一)所谓官僚主义

官僚主义并不是中国独有的，而是一个人类社会普遍的政治现象，通常被用来概括和描述与官僚政治相伴而生的各种问题。中国共产党人将官僚主义视为领导机关容易犯的一种“政治病症”和剥削阶级长期统治的遗产。它既表现为“独断专行、专横跋扈”的观念与意识，也表现为“脱离实际，脱离群众，只知发号施令”的不当行为、作风和做派，还表现为部门林立，机构臃肿，层次繁多，虚职过多，以致人浮于事，工作效率低下的组织结构和制度安排。[1](P335)官僚主义的这些问题在从古至今任何一个设官而治的社会都有可能见到，因为“官僚政治”本身是一种政府权力完全把握于官僚手中、官僚有权侵夺普通公民自由的政治制度。[2](P7)近代以来，或许是从减低古代官僚政治之弊害的考量，人类创造和发展出一种近乎理想化的基于法律权威和技术理性的科层官僚制，[3](P305)成为国家政治现代性的一个突出特征和国家治理的基本方式之一。但在科层官僚制的等级结构中，信息传输可能扭曲信息内容、产生沟通障碍，使官僚政治表现出功能失调和效率低下的特征，供职于政府的官僚也可能因自利的冲动而产生损害公共利益和理性准则的行为，其权力的不断膨胀将最终背离它原本的价值和目标。这是现代国家中普遍存在着的官僚主义形式。

但正如王亚南所指出的，对官僚政治的研究需要从技术和社会两方面去说明，在技术层面表现出的官僚主义可以通过制度的革新而加以抑制，而在社会层面表现出的官僚主义所反映的乃是专制、剥削与压迫的阶级关系。从根本上说，中国共产党认为，官僚主义的本质是执政党、政府及其工作人员与作为国家主体的人民之间关系的错置乃至颠倒。这种认识基于马克思主义理论。马克思认为，在阶级与国家尚未消亡之前，供职于政府机关中的工作人员应当有做“社会公仆”的自觉，而所谓官僚主义正是一种身份的倒置，国家机关及其工作人员由社会的公仆变成了社会的主人，“这些人表面上是替国民服务，实际上却是对国民进行统治和掠夺”。[4](P15)中国共产党对这种主仆关系的倒置始终保持着高度的警惕。1956年，邓小平在作关于修改党章的必要性报告时指出，新中国成立以来，党内有一些人“把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中间滥用权力，这是一种很恶劣的反人民的作风”。[5](P138)1958年，毛泽东在中共“八大”二次会议上再次批评部分干部“靠资格吃饭，做了官，特别是做了大官，就不愿意以普通劳动者的姿态出现”，[6](P378)毛泽东强调这种“摆架子、摆资格、不平等待人”是一种低级趣味，是亟待破除的官僚主义习气。

苏联共产党执政后严重的官僚主义作风也引起了中国共产党对政党官僚化的认识与反思。苏联执政党的官僚化表现为对权力的垄断以及在组织内形成人身依附关系，以对掌握和分配权力的个人的效忠代替了对组织的忠诚。中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队，作为中国特色社会主义建设事业的领导核心，对国家的政治过程产生着重大的影响，对经济和社会发展也产生着重要作用。若任由党内的领导干部特别是高级干部中官僚主义等现象泛滥，将会“严重侵蚀党的思想道德基础，破坏党的团结和集中统一，损害党内政治生态和党的形象，影响党和人民事业发展”。[7](P1)

(二)现代政治与国家治理的“顽疾”

官僚主义所反映的观念、行为、作风、权力关系的扭曲和主仆身份的错位，不仅深植于现代政治的历史之中，而且存在于国家治理的现实之中，显现为一种难以彻底根除的顽疾。

从现代政治发展的角度看，在古代尽管也存在“官僚压迫”的现象，但君主专制之下人民和统治机构只存在单纯的服从关系，现代政治与传统政治的最大不同在于人民是国家的主人，而国家机器中的“官僚”是人民的仆人。现代政治的一个基本任务是建立统一的国家并防范权力的独断和对人民包括个体利益的侵害，这一方面要求权力集中，另一方面又要求对集中的权力进行制约。为此，人们选择将国家机器交付到理论上保持“中立”的具有专业行政技能的官僚群体手中，理性官僚制成为现代政治的一个典型的表征。特别是随着社会分工的复杂化，社会治理的难度日益提升，官僚也成为社会专业分工的一个部分，不仅政府部门，各种公共组织都或多或少地采用官僚制或借用其中的某些要素。在不违反法律的基础上，人们可以专注于扩大自己的利益，而当他们感到国家机器可能侵害个体的利益，也可以通过与国家讨价还价来澄清公民的权利义务关系。然而从实践中看，当国家机器被一个庞大的官僚群体所掌握、以官僚制的形式体现出来，个体单独面对这个官僚机器时会显得过于孱弱无力，而如不加限制，掌握公共权力的官僚对人民利益的侵害将肆无忌惮，并最终因严重的官僚主义而丧失民众对政府的认可与支持。现代政治史普遍昭示了基于历史遗留和现代官僚制的政治不断滋生和形成的官僚主义，成为一种难以克服和根除的“顽疾”。

从国家治理的角度看，在当下，国家治理包括相辅相成的治理体系和治理能力这两个方面，它是国家的制度和制度执行能力的集中体现。国家治理的目标在于“为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，[8](P104)同时又使这套制度体系更好的运转，发挥更佳的能力。理性官僚制是为了提高现代国家治理的效率而设计出来的一套制度体系，但它却存在着滋生官僚主义的漏洞。一方面，身处官僚制等级结构之中的个人从其切身利害出发更易于表现为取悦上级而不是取悦民众；另一方面，官僚群体在欠缺法律和道德约束的情况下，能够利用他们所掌握的公共权力换取财富、地位和声誉，这反过来加强了古代“官本位”意识对现代社会的普遍渗透，造成社会中出现“仇官”与“求官”并存的畸形认识和观念。与此同时，由于官僚制在实践中倾向于将手段和规则置于目标之上，追求“制约”和“服从”而不是“效率”，身处其中的工作人员虽然是因具有专门的知识技能而获得职位，但最终也可能失去了根据具体情况自主运用知识的权力，[9](P19)在这种制度导向之下，体制内的官僚可能“整日消磨周旋于官样文章和案牍之中”，“他们对机构权力的滥用和管理失当，将使政府机构离原本的目标差距越来越大”。[10](P3、47)中国共产党已深刻地意识到官僚主义滋生，极有可能导致具有良好初衷的政策措施在治理过程中不落实不到位不精准，浪费国家财富，造成事倍功半的结果。可见，现实也显现了官僚主义成为国家治理的“顽疾”。

二、反官僚主义：清除顽疾与建设新政治并举

从中国共产党近百年反官僚主义历程来看，反官僚主义总体上是“反什么”？“反”的内涵如何理解？无疑是总结这一历史经验需要进一步体认和厘清的问题。

反官僚主义的对象是官僚主义，其核心行为是“反”。“反”即英文中“anti”，表抵制、抗拒、反对的态度及动作，而在中文里，“反”还有颠倒的含义。中英文的这一差异反映了中国共产党的反官僚主义话语体系、行动策略与西方学界对官僚主义问题研究的最大不同——西方政治与行政学理论中的反官僚主义是在不改变官僚制体系和权力结构的基础上对其中的低效等缺点进行防范和修补，而对中国共产党而言，反官僚主义意味着要从根本上将实践中错置的权力关系、意识观念重新颠倒过来，使整个国家的政治生活保持在正确的路线和方向之上。换言之，“反”既包含着“破”，也包含着“立”。所谓“破”，就是直接针对着官僚主义这个现代政治和国家治理的“顽疾”，意欲清除；所谓“立”，就是在此基础上建设一种没有或少有官僚主义的“新政治”。

(一)清除顽疾

既已意识到官僚主义是传统政治的遗毒和现代政治的顽疾，中国共产党人在不同的历史时期对反官僚主义的重要性、紧迫性和坚定的态度，做过不同的论述和强调。早在战争和革命岁月里，毛泽东就反复告诫各地各级干部克服官僚主义的作风，保证和群众的亲密结合，认为这是达到工作目标的根本方法。[11](P933)改革开放之初，邓小平在谈论党和国家领导制度的改革时指出，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题”。[12](P327)因此，要大张旗鼓地反对它。进入新世纪以后，江泽民、胡锦涛在论及党风建设时强调要防止上下级之间相互隐瞒、糊弄，催生官僚主义，带坏民风政风。[13]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更把反对官僚主义作为反对腐败、加强党的建设，推进国家治理现代化和实现民族复兴的一项重要工作，紧抓不放。2018年3月底举行的中央政治局会议总结一些地方精准扶贫存在的问题时指出，“形式主义、官僚主义、弄虚作假现象时有发生”，提出要“实行最严格的考核评估制度”。[14]

与之相伴随，在特定的历史条件下，中国共产党领导和开展了一系列以反官僚主义为主旨的政治运动，这些运动一般都规模大、影响范围广、总体取得成效明显。此外，中国共产党历次党内整风以及精简党政机构等也多以反官僚主义为原则和目标。总之，从“破”的一面来看，中国共产党“反官僚主义”至少包含三个层面的意蕴：

1.反对行为、作风及工作方法上的官僚主义。

强迫命令、形式主义、脱离群众是中国共产党反官僚主义话语体系中最常见的几个关键词。在革命战争年代，由于战争规模的扩大，战争频率的密集和战争动员工作压力的增强，为应付征兵征粮等任务，简单粗暴的强迫命令方式在地方政府和各类组织中越来越常见。这种方式短时间内能收到一定的成效，但从长时间来看，则超出了下级政府和民众的承受能力。脱离群众、空谈空喊，以形式代替实质也是一种典型的官僚主义弊病，各级干部都按规定以传递文件的形式完成了工作的请示汇报与安排布置，但并没有将各种计划和指示落实在实际工作之中，因而也看不到任何工作成效。在中央与地方信息不对等以及信息传递方式和效率水平尚不够先进的情况下，极有可能使上级党组织和政府部门在很大程度上依赖于下级的汇报文件来了解地方的施政状况，对地方的控制也显得有限，因而有可能引发在工作环节中下级对上级的政策指令的曲解、应付甚至是欺瞒的现象。

新中国成立后，中国共产党面对两个新的挑战：一是执政范围的扩大使中央与地方之间的信息不对等的情况更加严重，给官僚主义的滋生提供了更大的空间；二是政治的稳定为组织规模的快速扩张提供了条件，对于新干部审查严格程度以及对干部的培训标准因此遭到了一些折扣，部分老干部也未能保持住过去的优良作风。当地方干部特别是基层干部，获得了较大的自主权，同时掌握着能够支配一定地区内的公共资源的权力，而上级直至中央机构很难及时和完全地掌握地方情况，贪污腐化与违法乱纪这种官僚主义表现形式就会凸显出来。近七十年来，中国共产党将腐败堕落、违法乱纪等现象的滋生蔓延看作是党内政治生活中的突出问题而加以反思、批评与防范。

2.反对维护特权阶层的制度安排和权力结构的官僚主义。

在中国共产党的认识里，官僚主义绝不仅仅是某个具体的官僚个人素质低下的反映，而是基于社会中的阶级关系和权力结构所形成的一种不合理的制度安排的必然结果。因此，反官僚主义必然包含着反对特权制度这一方面。在革命之初，中国共产党就关注到官僚占据和操控公共权力，代表和延续着中国传统政治中那些消极的官僚主义的特质，是妨碍中国政治进步的主要原因之一，因此，真正的革命必须彻底地打破这种权力独占的制度结构。旧的官僚政治组织本身就需要大量的社会资源来供养，组织制度设计的越冗杂繁复，它对公共资源的浪费也就越大，民众因之感受到的经济负担也就更重。政府机构造成了过重的社会负担是官僚主义的表现之一，也是中国共产党致力于清除的政治顽疾。抗战时期访问延安的西方记者斯坦因认为，“共产党的成功主要是由于他们创立了一个人民能够没有困难负担的，而且比较以往的更能勇于担当更重大的责任的行政机构”。[15](P200)

当然，在新中国成立后，反官僚主义在这方面也留下了深刻的教训，将官僚主义和官僚制等同，作为“反”的对象，造成了严重的后果。

3.反对心理和观念上的官僚主义——“官本位”意识。

官僚科层制的制度设计为官僚主义的滋生留下了空间，而传统政治文化中的官本位意识也对官僚主义发展成为现代政治的顽疾起到了内在的价值性支撑。新中国成立之初，虽然建立起全新的国家政权，但是革命和建设的现实需要使留用旧公务人员成为必然选择。中国共产党认为，若不对这些人加以教育和改造，则他们所承载的官僚主义作风、官僚政治文化以及旧的权力观念将给干部和群众造成消极影响，反官僚主义就是为了教育干部和群众摒弃官本位的意识。这种具有强韧性和顽固性的社会意识至今仍在广泛地影响着社会的各个领域，尤其是各级领导干部，中共对此一直保有清醒和深刻的认识。本世纪初，时任中共中央总书记的江泽民坦言，党政干部的官僚主义在很大程度上源于“官本位”意识的影响，以致产生跑官要官、买官卖官、弄虚作假、虚报浮夸、明哲保身、不思进取、以权谋私等一切为了官位稳固的乱象，其危害之大，必须狠狠批判和坚决破除。[16](P133)因而，当代中国以清除官本位意识为目标的反官僚主义依然任重而道远。

(二)建设新政治

与“破”的一面相对应，中国共产党也“立”下了新政治理想，这套新政治理想完整地包含了新制度设计、新施政方式和新政治道德，而其核心目标是构建党、政府与人民的新型关系，实现“以人民为中心”的政治。

从制度层面上看，中国共产党对“反官僚主义”的内涵和新政治的形态的理解是随时间推移而不断深化和拓展的，在不同时期表现出不同的侧重点。在中国共产党成立后的十年间，由于理论水平不足，“反官僚主义”被简化为摒弃一切设官而治的政府形式；从延安时期到新中国成立初期乃至改革开放前，随着理论水平的提升，反官僚主义在中国共产党的话语体系内已能明确地区分为两个层面的含义：打碎具有阶级压迫性质的国家政权、反对自身工作中的官僚主义作风和思想，但由于实践中存在对这两种含义的混用，“反官僚主义”一度出现了“反官僚制”的极端化偏向。改革开放以后，特别是新时期以来，中国共产党对反官僚主义和“新政治”的认识更加客观准确，明确了官僚制作为一种中性的官僚体制和官僚主义消极现象之间的区别和联系，以实现国家治理体系和治理能力的现代化、“为国家的长治久安提供更完备、更稳定、更管用的制度体系”为目标，在对官僚主义弊害的滋生保持高度警惕的前提下，学习和吸纳官僚制的这一现代政治基本管理体制中的合理要素。但从根本上说，中国共产党所坚持的是以“人民民主专政”为国体和以“民主集中制”为政体的制度框架，并认为这个“新政治”的设计和原则体现着适合于中国现实状况的意识形态，它包括对人的意志的重视，对自愿合作与参与的强调，对选举和受教育权的保障以及对社会大众前所未有的动员。

从道德层面上看，领导干部不仅要作为公仆为人民服务，也要成为高尚道德的典范，他们应当做“民众的朋友、诲人不倦的教师，而不是官僚主义的政客”，[17](P643)并具有“大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干”的精神。“每一个党员都要严格地遵守的共产主义道德”，[18](P159)是一种高于一般纪律规则的政治标准，其要求包括将“官民一体”从事劳动视为一种美德，以此区别于传统官僚不事生产的特征，同时要摒弃掉一切可能彰显官民区隔的“官气”，以及要求中国共产党领导下的党政干部改变将“做官”视为奋斗的目标的错误思想，摒弃通过做官而获利的意图，做好为国家建设和发展而奉献的思想准备，明确发展一切事业的根本目的是为了服务于人民。中国共产党在新的历史条件下仍要求广大党员，尤其是领导干部，“坚持问政于民、问需于民、问计于民，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，欺压、损害和侵占群众利益”。[7](P1)

可见，中国共产党希望能够依靠领导干部乃至一切公务人员的德能而不仅仅是科层官僚制的管理来吸引民众自觉团结在其周围，构建一个有别于以往的新的政治形态。

三、反官僚主义：长期而艰巨的历史任务

长期以来，尽管中国共产党对官僚主义的内涵、本质和弊害有着清醒和深刻的认识，并坚持不断地进行反官僚主义的实践，但直到今天为止，官僚主义的观念和现象在中国共产党党内和国家政治生活中依然存在，并以各种各样的形式表现出来。对中国共产党而言，反官僚主义不可能一蹴而就，而必然是一个长期和艰巨的历史任务。

(一)反官僚主义的长期性

官僚主义的存在已有悠长的历史，并将在可预见的未来继续以不同形式存在。对中国而言它不仅表现为现代理性官僚制的弊病，还是千百年家产制官僚(patrimonial bureaucracy)支配*韦伯将“支配”定义为“一群人服从某些特定命令的可能性”。那种正当性来自历代相传的规则及权利的神圣性是传统型支配。当传统型支配不再依赖亲属团体，而发展出专门的行政机构时，这种支配就被称为“家产制官僚支配”，古代中国是这种家产制官僚支配的典型代表。参见马克斯·韦伯：《支配的类型》，第316-327页，广西师范大学出版社，2010年。的历史遗毒，这种支配的技术手段与君主专制的政治体制结合在一起，使得经济剥削与政治压迫的状况显得更为深重。著名汉学家白乐日曾感叹“官僚主义是中国社会的一个持久不变的特征，至今阴魂不散”。[19](P19)晚近以来，在中国，对官僚主义的讨论早已突破了学术的范畴，借助大众传媒的发展，“官僚”与“官僚主义”遭到了人们广泛而长久的批判，政界、学界以及一般民众在“反官僚主义”的观念上达到了前所未有的一致，“今日一言官僚，即为邦人所厌闻”。[20](P49)作为对这种社会共识的呼应，自清末以来中国的革命党大多将反对乃至根除官僚主义作为其行动的目标与纲领之一，其中，尤以中国共产党对官僚主义的弊害认识最为深刻，反思最为彻底。

中国共产党反官僚主义的实践贯穿了其领导中国革命与建设两大历史时期，这一事实本身就反映着反官僚主义的长期性，而反官僚主义对革命和建设事业的推进也产生了重要的影响。在革命时期，反官僚主义的政治教育和政治运动提升了战时中国共产党领导下的党、政、军各级组织的工作效率，一定程度上减少了因贪污浪费和部门臃肿带给根据地民众的经济负担，使中国共产党赢得了保障民主、保护民生的良好口碑和广泛的群众支持。新中国成立以后，中国共产党的历代领导人多次提及反官僚主义的必要性和重要性，要求党的组织和成员时刻注意拒腐防变，保持自身的团结、忠诚、廉洁和效率的革命本色，以保证长期执政的稳定，获得民众的支持。

(二)反官僚主义的艰巨性

官僚主义是现代政治中一个不断滋生的腐蚀剂，若不对其保持高度的警惕，就会对整个国家治理体系产生巨大的破坏效应，损害国家的治理能力，并使执政党逐渐远离其立党初心和奋斗目标。对于中国共产党而言，反官僚主义是与其近百年的革命史、建设史、奋斗史相伴随的，可以说也是一部持续地反官僚主义的历史，并且反官僚主义的策略和成效不同程度地影响到其革命、建设和奋斗的兴衰成败。

在土地革命时期，因中国共产党执政经验不足，控制能力较弱，官僚主义的因素在太过教条的法律体系与极为落后的现实政治文化环境产生的张力间悄然滋生，强迫命令、贪污腐化、消极怠工等诸种弊病最后集中爆发，造成了人民逃跑等恶劣后果。与此形成鲜明对比的是，在延安时期，中国共产党对官僚主义的问题保持了较高的警惕，并通过党内整风和精兵简政等多种措施，实现了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。[11](P895)

新中国成立后，在中共“八大”上，邓小平指出：“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少，而是比过去增加了……形形色色的官僚主义倾向正在滋长”。[21](P130)刘少奇总结新中国成立以来国家工作的经验时指出：“在许多国家机关中存在着……官僚主义现象。这种脱离群众、脱离实际的官僚主义，严重地妨碍着国家的民主生活的发展，妨碍着广大群众的积极性的发挥，妨碍着社会主义事业的前进”。[22](P248)习仲勋在主持地方工作时也曾指出：“官僚主义现象非常严重，会腐蚀一切机构和革命组织，给国家造成极大的灾害，有亡党、亡国的危险”。[23](P19)

中国共产党从自身长期的反官僚主义历史经验中已经深刻地认识到：“权力是柄‘双刃剑’，它创造和提供了为人民服务的机遇，同时也容易成为权力寻租的主攻目标”。[24]官僚主义作为一个世界范围内具有普遍性的问题，夹杂着与形式主义和贪污腐败等问题之间错综复杂的关系，顽固而难以根除。在当代中国，官僚主义和形式主义、主观主义、命令主义、事务主义、文牍主义等相联系，或者说，这些所谓的主义，在某种程度上，都是官僚主义的表现形式，这更增加了“反”的复杂性和难度。官僚主义具有很强的反复性，与反官僚主义行动交替出现，可谓此起彼伏。每当加强反官僚主义时，官僚主义的危害就相对较轻，而当反官僚主义的行动力度有些微减弱，官僚主义就会卷土重来，泛起复燃。可以说，官僚主义是造成十八大报告中提出的“四大危险”，即精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的最主要最直接的原因，或者说这四大危险是官僚主义不同的体现。因此，反官僚主义攸关中国共产党执政地位和民族复兴大业的成败，其艰巨性无需赘言。

四、反官僚主义：兼治和综治

从历史上看，中国共产党已探索出反官僚主义的多种方式和途径，力求达到标本兼治和综合治理。总体而言，可以概括为：教育、监督、规制和领导。正如邓小平所指出的：“党必须经常注意进行反对官僚主义的斗争，为此应该加强对于党员的思想教育，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”，但“更重要的还在于从各方面加强党的领导作用”。[25](P130)

(一)以政治教育塑造干部的权力观

在官僚制尚不可被完全摒弃和替代的前提下，思想教育能够带来信念的坚守以抵抗公器私用的自利冲动。因此，必须通过对干部展开政治训练和政治教育，使反官僚主义的观念深入人心。1949年，刘少奇曾道出中共重视干部教育的一个重要原因：“很多人担心，我们未得天下时艰苦奋斗，得天下后可能同国民党一样腐化。他们这种担心有点理由。……胜利后，一定会有些人腐化、官僚化。如果我们党注意到这一方面，加强思想教育，提高纪律性，就会好一些。”[26](P413)从干部教育的方式上看，中国共产党并不拘泥于某一种固定的形式，而是基于实际状况灵活地选择政治训练、建立专门的干部培训学校乃至在政治运动和工作实践的进程中来完成。真正重要的是教育的内容，在中国共产党的干部教育主题之中，最重要且一以贯之的是“树立正确的权力观”，这是为了抵抗“官本位”思想的侵袭，使中共党员能够不忘为人民服务的初心与宗旨。1962年，邓小平向党政干部提出“我们进了城，执了政……不是做官，而是当人民的勤务员”。[27](P304)1968年，毛泽东也撰文强调共产党员不应忘记“我们的权力是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的”。[28](P581)

改革开放以来，在新的环境和条件下，中国共产党不断强调与重申其权力观和为人民服务的宗旨。2011年，胡锦涛在中国共产党成立90周年大会上指出，“我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督，决不能把权力变成牟取个人或少数人私利的工具”。[29]2016年，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上又提出，反官僚主义必须要靠“各级领导干部牢固树立正确权力观，敬畏人民、敬畏组织、敬畏法纪”，应当做到“公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权”。[30]不忘初心，牢记使命，成为新时代中国共产党对党员干部的一条最基本要求。

(二)群众广泛参与的民主监督和政治运动

在“权力由人民赋予”的思想指导下，中国共产党在开展反官僚主义运动时往往倾向于发动群众来达成目标。这本身就体现着反官僚主义的理想——将颠倒了的主仆关系颠倒过来，那么，民众参与这一政治行动就是应有之义了。在运动中，群众的政治参与意识被唤醒，他们所爆发出的力量本身就是对党政干部树立起正确的权力观的最好教材。毋庸置疑，运动式治理在短时间内能带来显著成效，并能够普遍而深刻地教育干部群众，冲击整个传统政治文化中的官本位思想。但这种每当官僚主义弊病过于显著时就采用的反官僚主义的方法，其最大的问题在于未能超越官僚主义这一顽疾的反复性，同时耗费大量的社会精力，其开展过程中也可能出现过激的偏向，而在整体上显得有些“疲于应付”。同时，参与运动的一部分民众可能本身仍持有官本位的心理，而另一部分民众可能受自己经验的局限，以及对“官僚”、“干部”、“领导”、“政府工作人员”等概念的混淆，将反官僚主义等同于反对领导，尤其是那些直接面对他们的领导，产生所谓“极端民主化”和“绝对平均主义”的主张和表现。

(三)健全规制和监督体系

相较于以上两种反官僚主义的方式，法律、制度和监督体系的健全则是一种制度化的方式。从土地革命时期至新中国成立，中国共产党领导下的政权始终将“反官僚主义”作为最根本的建政原则之一。在当代中国的四部正式宪法中，除“五四宪法”以外的三部宪法都将“反官僚主义”写入总纲，表明中国共产党对这一政治原则的坚持与贯彻。

为了将党的纲领和宪法及具有宪法性质的文件中关于反官僚主义的规定落到实处，中国共产党还建立起了一套与之相适应的纪律检查和巡视等监督制度。新中国成立后，中共中央即着手在全国各级党的机构中建立纪律检查委员会，在履行检察监督职责的过程中，各级纪律检查委员会“与党的各级组织部保持密切的联系，以便及时了解党的组织及党员有无官僚主义的行为或倾向，并制止或预防这些行为或倾向的发生。[31](P467)巡视制度不仅仅是一种用来揭发官僚主义现象的临时制度或补充制度，还要改变甚至代替形式主义的官僚主义的通告式的公文，以达到巩固和改造各地党组织、提高党的积极性和纪律性、改善上下级党部联系、减少党及各种机关中官僚腐化现象的目的。[32](P70)此外，中共中央、国务院办公厅于1988年还专门颁发了《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，规定党员领导干部若犯严重官僚主义失职错误，将接受党的纪律处分，撤销党内职务，同时建议撤销党外职务。

诚然，正如无论西方学者如何对官僚科层制进行修补和完善都无法根除官僚主义的滋生，中国共产党也不可能仅依靠制订各项规章制度就一劳永逸达到反官僚主义的目的，但无论如何，法律、制度和监督体系的健全，对反官僚主义来说都更具有根本性、全局性和长期性的意义。

(四)中央的坚强领导

上述反官僚主义的方式方法各有其优势，也各有其局限性，反官僚主义是一个综合运用各种方式和手段的治理体系，而这个体系的根本保障就是中央的坚强领导。中国共产党作为一个以民主集中制为根本组织原则的使命型政党，中央是全党的核心，是理念创造和决策的中枢，中央领导的坚强有力，是党和国家各项事业健康发展的根本保障。各级政治组织的健康运转、国家政治的清明和长治久安都关乎其使命和目标。因此，它绝不会任由党内和政府机构发展出侵害人民利益的所谓“自主性”，党政公务人员也必须有坚定理想道德信念，而不能成为科层制中得过且过的机器部件。

反官僚主义的历史过程也更充分地证明了这一点。政治教育是由中央主导开展，群众运动是由中央自上而下发起和推动，而反官僚主义的制度化建设也是中央及全党不断探索的结果，可以说，没有中央坚定的决心、坚强的领导和持续的努力，思想和理念上的反官僚主义就无法落实为一套可见的政治原则并付诸政治行动，也就更不会有历次自上而下发动的反官僚主义运动。

结语

历史经验是人们对过往实践的总结和认识，分析和总结历史经验不是为了重现历史，而是在于启迪当下和未来。中国共产党反官僚主义的历史告诉我们：反官僚主义不仅是既往的职任，更是新时代政治建设之必须，它仍将是一个长期性的艰巨任务。中国共产党孜孜以求的新政治即使不是全然没有官僚主义的政治，也是人类政治迄今为止最少官僚主义的政治形态。反官僚主义是服务于中国国家治理现代化的根本要求——使治理更加人民化、人性化和民主化，而绝不是更加官僚化和官僚主义化，走向民族复兴在政治领域的表现就是中国政治更少官僚主义，更多人民主义。

参考文献：

[1] 周恩来选集[M]. 下卷.北京：人民出版社，1980.

[2] 王亚南.中国官僚政治研究[M].北京：商务印书馆，2010.

[3] [德]马克斯·韦伯.支配的类型[M].康乐，简惠美译.桂林：广西师范大学出版社，2010.

[4] 中共中央编译局.法兰西内战[M].北京：人民出版社，2016.

[5] 中央档案馆，中共中央文献研究室编.中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)[C].第二十四册.北京：人民出版社，2013.

[6] 毛泽东文集 [M]. 第7卷.北京：人民出版社，1999.

[7] 关于新形势下党内政治生活的若干准则[M].北京：人民出版社，2016.

[8] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[9] 戈登·塔洛克.官僚体制的政治[M].郑景胜译.北京：商务印书馆，2010.

[10] 詹姆斯·威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因[M].孙艳等译.北京：三联书店，2006.

[11] 毛泽东选集[M].第3卷.北京：人民出版社，1991.