依法治藏背景下的西藏农牧区基层社会治理调查与研究*

拉 巴

(西藏大学，西藏 拉萨 850000)

2015年8月，中共中央在北京召开了第6次西藏工作座谈会。在本次大会上，习近平总结了二十字的西藏工作原则，即：依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础。西藏地区，由于恶劣的自然环境以及复杂的社会环境的影响，使得西藏成为藏区中最重要的一环。在藏区的社会治理中，基层社会治理显得尤为重要。西藏地区广阔的土地上，绝大部分都是农牧区，从事农牧业的人口占自治区总人口的八成以上。西藏地区的长治久安需要广大农牧区的和谐与稳定。西藏地区的党和政府机关要始终把县级以及县级以下基层地区作为工作的重心，完善基层的组织构建，不断提升与人民群众之间的联系与沟通，把经济社会快速发展、民族地区和谐稳定作为一大目标来服务和提升。

一、西藏农牧区基层社会治理现状

(一)西藏地区在2000年前后，已经构建起了基层村民委员会，坚持两委，完成了村民自治。具体来说，村民委员会是基层村民自治机构、村党支部则是乡镇一级党委组织的下级分支机构。

(二)基层农牧区治理理念存在一定问题。乡镇一级政府的治理理念存在从管理层面往服务层面转换不及时的问题。广大的西藏农牧区乡镇一级政府要明确工作职权和业务范围，不断强化其在社会管理上的角色定位，努力为基层广大农牧区人民群众提供各种公共服务。但从调研实情上来看，目前西藏农牧区的乡镇政府大部分实行的是管理理念而不是服务理念。管理理念背景下的基层政府在农牧区事业发展中发挥着重要作用，但不能激起广大农牧民群众的参与积极性，在一定程度上造成农牧区治理流于形式。

(三)广大农牧区基层群众的参政意思很低。西藏地区教育基础薄弱，教育层度较低，广大农牧区人民群众的文化层度更低，大部分村民的最高学历仅为初中以下，甚至很多偏远地方的农牧区村民存在文盲现在。自身文化层度较低，使得大部分村民对村民自治认识不到位，体会不到村级两委对自身利益的作用。大多数群众不知道村民委员会的选举流程，对村民大会的召开也不重视，甚至不去参加的现象时有发生。

(四)基层农牧区党建工作流于形式。农牧区的党员要努力发挥他们在基层一线的作用，维护党的形象，建设社会主义新农村和精准扶贫过程中的重要作用。但根据调查显示，西藏农牧区基层广大党员的基层素质相对较低，在群众中的威信较低，在带来群众脱贫攻坚的道路上并没有发挥出应有的作用。具体来说，农牧区党员业务素质较低，理论和实际相互脱节，工作能力不高、效率较低，为农牧民群众服务的少，党群关系相对紧张。从村民角度看，党员威信较低，使得农牧区群众对党员干部的工作不配合，使得党在农牧区基层的政治引领作用略显微弱。

二、西藏农牧区基层社会治理措施

(一)积极转变乡镇一级政府的管理水平和管理能力

西藏地区城市化率较低，少数民族人口众多，且成分单一，绝大部分少数民族群众都生活、工作在基层一线农牧区。不难看出，由于这种特殊的背景决定了西藏地区乡镇一级政府能够产生重要的现实意义。据调研显示，目前西藏基层政府在具体的工作过程中存在着职能不明确、管理越位、服务缺位等严重问题。转变乡镇一级政府的管理水平和管理能力，显得尤为重要。具体来说要有以下两种举措。第一，乡镇一级政府需要发展区域经济，扩展农牧民群众的经济收入，加强服务意识，把民生工程放到首位，强化治安管理，维护民族地区稳定，推进基层民主改革等方面不断进取。第二，要强化服务观念，积极树立为人民服务的行政观念。农牧区一线乡镇政府，要从管理农牧区群众积极转变为服务农牧区群众，把工作效率和工作业绩作为评判政府服务水平的自我要求尺度，把农牧区群众对政府服务的满意度作为衡量政府工作效果的外在考核标准。要把服务扎根基层一线，提升为农牧区人民群众服务的理念，多开展沟通交流会，积极聆听人民群众的问题困难和利益诉求，改进服务方式和服务理念，不断提升政府的服务能力。

(二)不断提升乡镇及乡镇以下领导干部的政治素质和业务素质

青藏铁路开通以后，西藏地区的经济社会发展取得了天翻地覆的变化。不断变化的经济社会现实，使得对乡镇干部的综合素质的要求也变得十分严格。根据相关调查显示，半数以上的农牧区群众对乡镇干部以及村两委领导班子的综合素质持否定态度。广大农牧区基层干部文化程度不高，行政效率较低，综合素质不强，这都严重地影响到了社会主义新农村建设、以及精准扶贫的有效实施。要不断提升干部的政治素质，这也是干部培养的关键。乡镇以及村两委干部需要自觉利用马克思主义理论武装自己，要始终做到跟党中央保持一致、跟国家的大政方针保持一致，始终站稳立场，毫不保留地贯彻党中央的路线、方针和政策。在努力加强干部自身政治素质的同时，还要提升干部的业务素质，拓展干部的培养路径。要把目前以短期培训为主的培训模式转为长期的正规的教学培训。针对干部的业务素质不高的问题，采取有计划、有规模的挂职锻炼，有效弥补这一缺陷。