京津冀养老服务体系建设协同发展

王小春

(河北工业大学，天津 300401)

地处华北的北京和天津，其人口老龄化程度在全国分别居第二和第三位，而河北省农业人口在全国位列第四，可见，养老服务体系建设是京津冀3地不能不重视的共同问题。在京津冀一体化国家战略背景下，2015年11月，京津冀3地签署了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》，接着3地民政部门建立了联席会议机制并共同签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议(2016年～2020年)》。规定从2016年10月1日开始，京津冀3地开始试点养老服务协同发展项目，并确定了天津武清养老护理中心、河北三河燕达国际健康城、中标集团河北高碑店养老项目3个试点单位，力促河北省承接京津养老压力，可见，3地养老服务协同发展任重道远。本文主要对京津冀社会养老服务服务体系进行对比分析，深入思考3地各自的问题和优势及协同发展面临的主要阻碍，探寻相互借鉴、克服阻碍实现协同发展之道具有现实必要性。

1 研究现状

关于京津冀养老服务协同发展，许连颖〔1〕认为处于京津之间的廊坊市应主动对接京津地区的老年服务市场。任兰兰等〔2〕从服务需求、服务队伍、服务内容、服务效果等4个方面对京津冀3地社区居家养老服务模式进行了综合比较和分析。刘莉〔3〕通过分析3地各自的难点和优势，探索京津冀协同构建养老服务体系的可行性。孙健夫等〔4〕探讨了京津冀养老服务业协同发展的环境、目标与原则。谷彦芳等〔5,6〕探讨了河北省承接北京养老服务功能面临的问题。马艳林等〔7〕结合京津冀地区老年人口的健康状况、居住方式、主要生活来源等情况探讨了3地老年人口养老模式的选择问题。辜胜阻等〔8〕认为应加快3地社会养老服务制度、标准、设施与人才队伍建设的统一化。蔡玲〔9〕认为应加强统筹规划，将政府力量和市场力量有机结合，鼓励和吸引民间资本进入养老服务业。综上，目前学界相关研究还不很充分，关于京津冀养老服务如何实现协同发展还亟待全面而深入的探索。

2 京津冀3地养老服务体系个性化问题及比较优势

2.1北京市 北京市作为全国政治文化中心和科技创新中心，经济实力强，对于养老问题，政策制定起步早，有完整健全的政策体系，资金补贴力度大，服务项目最全面，基础设施最齐全，人均养老床位数最高(2015年每千名户籍老年人养老床位达到38张〔10〕)。其主要问题是土地资源紧缺，养老资源分配不均。虽然主要的养老院集中分布在北京市中心的“城六区”，但因为城六区老年人口总量和比例高，养老床位较紧张，而在远郊区县，养老床位相对宽松，床位闲置的情况依然存在。在社区和居家养老方面也还存在供需匹配部分错位、产业化程度较低的问题。

2.2天津市 在机构养老方面，天津市对护理人员及管理人才的评审有较为严格的政策规定，紧抓人才素质建设；对护理员用工和培训补贴项目较多；其主要问题为养老机构规模设施有待提升，特殊老人入院及养老机构综合责任保险等都需出台正式政策规定，另外，公办养老机构占比较低，约为30%，使得针对孤寡、失能、困难老人的公益性收住的“托底”功能难以有效发挥。在社区和居家养老方面，“虚拟养老院”特色渐显，社区老年日间照料服务中心运营机制改革颇具新意。目前主要是服务项目还需更加丰富，不断提升农村社区和居家养老服务水平。

2.3河北省 河北省的优势在于较低的土地成本和人力成本，在全国首创了“农村互助幸福院”，创建了“多院合一”民政事业服务中心，居家养老呼叫服务网络实现全覆盖，较为有效地解决了农村及偏远地区的养老服务问题，而且在养老机构补贴方面，更贴近实际需要，对养老机构护理员培训补助力度最大。其面临的主要问题是资金短缺，这反映在对养老机构一次性建设补贴及运营补贴金额及困难老人入院补贴等方面。在社区和居家养老方面，也还存在覆盖率低，服务项目不齐全、适老化改造等问题。

3 京津冀机构养老服务体系建设的共性问题

3.1养老服务人员方面 京津冀3地尽管在养老服务人员用工和培训方面出台了相应鼓励措施，但现实情况仍不容乐观，尤其是从事实际工作的护理员，随着人口老龄化程度的加深，失能半失能老人数量不断增加，护理员缺口越来越大，问题愈加严峻。

3.2社区和居家养老服务方面

3.2.1筹资结构有待优化 在社区和居家养老服务筹资方面，京津冀3地目前主要是依靠财政收入。但由于社区和居家养老服务要解决96%～97%老年人口的养老服务需求，伴随着服务项目的不断丰富，需要持续投入的资金规模会不断增大，如不优化筹资结构，政府财政负担会不断加重。直接影响社区和居家养老服务水平及规模的扩大。

3.2.2服务质量有待规范和监管 目前3地在社区和居家养老服务方面，就设施建设等进行了相应规定，但就服务质量而言，没有做出系统规范的监管要求。这容易造成各地服务质量参差不齐或引发服务纠纷。

3.3机构养老服务方面

3.3.1服务项目有待丰富 目前大多数养老机构主要提供基本的住宿、供餐、打扫卫生等服务项目，文化生活、情感交流、精神慰藉方面还很欠缺，老人在养老机构中难以找到归属感。为满足老年人多方面的需求，应在调研基础上，有针对性的提供多样化服务项目，这样能增强养老机构的吸引力，改善入住老年人的生活质量。

3.3.2民营养老机构发展有待扶持规范 同为养老机构，公办享受政府土地供给、财政拨款及随之带来的“免费”宣传，反观民营养老机构在成立之初即面临着土地自给，银行较少提供贷款的风险，导致民营养老机构大多布局紧促，人员素质参差不齐，或者环境稍适宜一点但收费颇高，或者名不副实，有的还因政策监管不到位，许多优惠政策没有真正享受，如此等等，民营养老机构的发展还需要做出诸多探索。民营养老机构应胜在高效科学的管理和灵活周到的服务两方面，但目前还远不尽人意。

3.4智慧养老方面 无论是社区和居家养老服务，还是机构养老服务，在信息化智能化方面，京津冀3地均有较大欠缺，在健康智慧养老方面大有可为。

3.5医养结合方面 尽管京津冀分别制定了医养结合的相关政策，但整体而言，还处于起步阶段，医养结合全覆盖还任重道远。

4 京津冀机构养老服务体系协调发展存在的阻碍因素

4.1经济悬殊 与京津相比，河北省经济发展水平相对滞后，人均国内生产总值(GDP)仅为北京市的1/4，天津市的1/3。由于河北省的经济基础薄弱、资金短缺，导致养老服务的整体医疗资源、设施建设、资金补助、管理水平、服务项目等都与京津相差甚远，直接阻碍着河北省承接京津老年人服务及京津冀养老服务协同发展。

4.2行政壁垒 相对于珠三角和长三角，京津冀经济圈，市场化程度不高，政府对经济干预较强，要素市场流动受行政制约严重。虽然从政策层面上，各地都制定了一系列政策，但是大都局限于本地，考虑本地利益。如床位补贴，对困难老人的补贴，3地的前提都为“本市(省)户籍”，这无形之中设置了接纳外来老人的障碍。医保制度尚未统一，“异地报销”问题尚未完全普遍解决等，严重制约着机构养老的协同发展。

4.3观念阻碍 京津老年人的异地养老意愿是河北省承接京津养老服务实现协同发展的过程中不容忽视的一个重要因素，老年人异地养老意愿不强或对于异地养老持反对态度，都会严重阻碍京津冀养老服务的协同可持续发展。调查数据显示，不同年龄段的北京市老年人异地养老的意愿不同，但总体趋势都是不愿意的比例要远远大于愿意的比例，只有17.5%的老人愿意异地养老，而有将近70.0%的老人不愿意异地养老，跨地区养老对于大部分老年人来说感到陌生和不可接受〔11〕。其中，在所有的京津老年人当中，文化程度较低，收入水平不高，与子女关系良好及社交关系良好的老年人对于异地养老尤为排斥〔12〕。

4.4污染严重 在2015年中国环境保护部公布的全国空气质量最差的10个城市中，仅河北省就占了7个名额，保定、邢台、衡水、唐山、邯郸、石家庄和廊坊均榜上有名〔13〕，这使得河北省的形象在人们眼中大打折扣。生态环境质量差、空气污染严重使得许多想来河北养老的老年人望而却步。

4.5交通不便 异地养老中，多数老年人选择养老机构的首要因素为交通便利。而目前北京市、天津市之间虽然开设了众条城际高速，但尚未形成网络，区域重点城市公交“一卡通”仍处在规划阶段，京津地区人们快捷出行局限于“天津站”、“北京南站”。高速公路尚未形成整体网络，河北省环京津高速的“瓶颈路”尚未完成拓宽改造，加之现行的限号，高速公路收费、法定节假日车流拥堵等问题的存在，也在一定程度上影响着京津冀养老服务协同发展。

5 相关完善建议

5.1高瞻远瞩，协调发展规划 京津冀养老服务协同发展，需要针对3地经济发展不平衡、养老水平良莠不齐的实际情况，打破各自为政和地域束缚，遵循扬长避短，优势互补，互利共赢，共建共享的原则，制定出因地制宜、相互协调、循环渐进、共同发展的京津冀机构养老发展计划及长远规划，制定统一的养老机构评定考核奖惩办法，建立完善与之相匹配的法规制度，使之目标明确、指标量化、责任具体、措施可行、奖惩严明，加快推进相互对接，相互融合。在发展规划上，一是要避免重复建设，如3地根据老年人总量和地域分布特征算出需要新建的床位总数量，然后根据各地承建能力，做好总体规划，进行数量分配，同时注重建设区域和地点规划，以避免同质养老设施大量重复建设或在同一区域过分集中，导致资源浪费和使用率低下等系列问题。与此同时，应改变对各地单独的数据考核，而应以上述统筹的思路来合理确定各地的数量指标。二是有效整合3地养老科技资源。将京津冀的养老先进高科技资源进行整合，成立跨区域研发团队，以最高效率开发智慧养老产品链和推行智慧养老信息智能系统，以减轻日益加大的养老服务压力。三是有效整合3地养老医疗资源，尽快实现医保互通，资源对接。对京津冀异地就医、医保互通，医养结合进行统一协调规划，制定明确、具体的政策规定，合理配置医疗资源，制定政策解决异地报销、跨省就医人员等问题，建立信息网络，促进医保系统对接〔14〕。将河北省专业型养老机构和相关区、县三甲医院纳入京津地区医保定点医院范围或直接在河北省设立连锁分支机构，实现医疗保险对接〔3〕。四是3地要明确规划定位，河北省要承接京津养老服务功能，要吸引京津老人到河北省养老，应通过低成本高质量服务，以提供交通便利、规模化、连锁经营中高端养老服务为主，京津适度发展机构养老，以大力发展社区和居家养老为主。五是对社会资本的引导和扶持，3地可进行统筹规划，统一政策。

5.2相互借鉴，完善制度建设 关于社区和居家养老服务，津冀在养老服务设施建设上，可向北京市借鉴，出台养老服务驿站建设、适老化改造等制度规定；在服务项目上，出台加强精神关怀、法律援助等规定；在政府购买服务提供方式上，改券为卡等便民措施。在服务模式上，京冀可借鉴天津市的“虚拟养老院”发展模式，通过信息平台将各方资源进行整合和实时反馈，还可深入践行天津市的日间照料中心运营机制改革模式。在农村地区，京津可借鉴河北省的“农村幸福院”的发展模式，完善制度规定。

关于机构养老服务，在管理措施上，津冀可借鉴北京市对养老机构进行星级评定并加以资金奖补的管理措施；不断提高对养老机构的一次性建设补贴和床位运营补贴；对特殊老人通过代理服务入住养老机构；对养老机构出台服务规范标准等政策规定。京津可以借鉴河北省对通过租赁开办养老院的补贴规定，适度放宽资金奖补享受范围。在护理员工培训方面，京津可以借鉴河北省免费培训的措施。或京冀借鉴天津市关于护理员工资补贴和社保补贴等激励措施。在困难老人补贴方面，京冀可以借鉴天津市困难老人养老和护理补贴政策。在农村地区，京津可以借鉴河北省“多院合一”行政事业中心发展模式。

5.3多管齐下，加强护理人员队伍建设 面对护理人员队伍数量不够、高流失率等现状，应从各个环节上进行努力。首先，增加从业人员生源或来源。第一，京津冀3地大专院校借鉴大连职业技术学院等院校经验，开设与“老年护理”、“老年服务”、“老年医学”有关的专业，注重技能培训，设立相关专业的大专院校可与就近的养老机构建立长期合作机制，定向培训，真正做到理论与实践紧密结合。此外，对报考这类专业的考生，政府给予减免学杂费、生活费的待遇，激励有志青年从事老年护理行业，从而提高养老机构人员的整体素质，使之逐步走向职业化、专业化、行业化。2015年，天津市积极与河北省北京市协同发展职业教育，实现京津冀职业院校、养老企业在人才、技术等方面资源共享和优势互补。北京市主要作为培养标准和政策制定的主导方，为产教对接提供政策支持和智力保障；天津市主要发挥实践方的作用，为养老人才运行模式提供现实基础；河北省主要是人力资源的供给方，为养老服务业提供人力支持〔15〕。第二，积极扩展社会或社区志愿服务组织、社会工作者团队、高校实践教学(实习)团队参与到当地养老服务事业中来，形成爱心护理接力组织。第三，加大宣传力度，吸纳部分失业人员或国外员工参与到养老服务事业中来。第四，大力发展智能机器人等智慧养老服务，使养老服务事业减少对护理员的依赖。其次，注重培训。由于老年人养老服务需求多样，发生意外事故风险较高，故必须加强对护理人员的全方位培训。在当前护理员工资低的实际情况下，应全部免费对其进行培训，减少其从业成本。

再次，切实提高工作待遇。第一，在条件允许情况下，应尽力提高护理员的工资待遇。工资待遇是护理员生存的经济基础，是其最重要的经济主张和劳动价值的体现，提高工资待遇，能让护理员切身感受到实惠，从业动力才能大幅强化。第二，可将护理员的合格工作年限与户籍积分制度、经济适用房、廉租房、贷款信用担保等制度建立更直接更优惠的联系，从而减少从业流失率。第三，养老机构对护理员进行人性化管理，如合格工作满一定年限，可以享受直系家属或本人入住该养老机构一定的缴费折扣等等。第四，其他激励措施，如通过技能比赛，评选金牌护理员并给予物质和精神奖励等措施，建立评级晋升制度等等。

5.4注重适老化改造，大力发展智慧养老 由于大部分老年人倾向于社区和居家养老，而早年建造的住宅很多在设施功能上并没有考虑到养老的需要，只要住宅的适老化改造成本整体低于新建养老机构成本，那么就是值得进行的。适老化改造包括楼梯、走廊、家里厨厕设计、门框宽度等诸多细节，可倡导市场化机制，将适老化改造项目通过招投标形式，交由相关资质企业以更高效率、更专业化的改造方案来完成。

另外，“互联网+”智慧养老能有效降低养老成本，也能在一定程度上优化适老化改造设计，是养老服务的必然发展趋势，有着巨大的发展空间和机遇，故大力发展智慧养老，由点及面，由易到难，由低级到高级，逐步实现智慧养老全覆盖十分必要。

5.5推进医养结合，不断提升服务质量 首先，由于医疗保健是大部分老年人的迫切需要，所以，大力推进医养结合，将医疗保健服务以便捷的方式与社区和居家养老、机构养老相结合尤为重要。故应不断加强社区医院、社区病房、家庭病床等的建设，加强养老机构和医疗机构的联系合作，尽快实现医养结合。其次，从目前的情况看，无论何种养老方式，大多数仅限于满足老人的物质需求，忽略了老人的精神需要，导致部分老人有一种老来无用的失落感，所以养老服务发展思路需由单一的“老有所依、老有所养”向“老有所乐，老有所为”延伸。第一，社区和养老机构应配备电视、电话、有条件的可设置计算机室、老年活动中心等设施，定期开展丰富多彩的文体活动，如书画展、读书交流等，丰富老人的业余生活。并由老龄办及社会团体牵头组织，成立老年兴趣协会，将有共同爱好的老人组织起来，定期进行社团活动，充分照顾到失能老人的文娱需求。此外，还可以以机构为单位组织才艺比拼，如健身操、棋奕等活动。第二，可与老人原工作单位建立合作，不定期开展“回娘家”、“学术、技术交流”等活动，老人可就其中典型问题以不定期讲座、实地示范的形式传授给新人，依据以往经验解决原单位生产、工作难题，发挥余热，充实生活。第三，建立低龄老人志愿者团队，由低龄照顾高龄，自理者照顾不能自理老人，开展谈心送温暖活动，并将低龄老人的志愿活动时间，进行储蓄，在其进入高龄时期可支配使用。第四，社区和养老机构建立老人生日档案，通过在老人生日期间举办生日聚会，节日举办团拜会等一系列活动，给老人送去真挚的祝福，增强老人的亲情感和归属感。再次，针对社区和居家养老、机构养老分别建立养老服务质量监控指标体系。从多方面规范养老服务设施建设、养老服务行为，使老年人能得到高质量的养老服务。

5.6关注特殊群体，完善保障性住房养老服务体系建设 目前，保障性住房接纳的主要是低收入群体，由于经济力量的限制，低收入群体进入老年后，入住收费较高的民营养老院会面临很大的压力，所以，更大比例的低收入群体会选择社区和居家养老。所以，在建造保障性住房社区时，需要考虑到这种需求，在规划设计时，除严格按照国家一般规定基础上，应注意进行潜伏设计，在人均养老面积上，应提高要求，以备将来低收入群体进入老年后对社区养老的大量集中需求。

5.7夯实基础保障，提升交通和生态环境软实力 交通便利是京津老年人异地选择养老机构的一个重要的参考指标，交通便利，方便老年人回家或子女探望，更方便老年人就医。京津冀应加速交通网络的构建。加密都市圈交通网络，构筑区域综合运输体系，重点建设京津冀城际铁路客运专线和京津冀高速公路多通道，进一步缩短通勤时间。建立以雄安新区、保定、廊坊、唐山、沧州、承德、张家口等地为节点的交通枢纽网络，与石家庄中心网络相贯通。同时对河北省南部地区邢台市、衡水、邯郸等地，通过建设高速路，城际铁路等满足人们快速出行的要求。

雾霾是近年华北地区的一大污染现象，尤其是河北省更甚。而空气清新、环境优美是人们的健康追求，所以，治理雾霾，开展环境整治，加强生态环境建设，是河北省养老机构增强吸引力，承接京津养老服务功能的必要举措。3地应紧密合作，就雾霾治理形成共识，并切实落实相关政策规定，还人们以健康的生存环境。另外，养老机构还应注重养老院内的环境景观营造，使老年人能生活的更舒心。

5.8未雨绸缪，探索建立长期护理保险制度 为缓解失能半失能老年人养老护理家庭经济压力，应探索建立长期护理保险制度。目前，我国青岛等地已开始试点，京津冀高龄老人、失能半失能老人数量也会越来越多，护理压力与日俱增，而护理费用却没有长效保障机制，所以，探索建立符合中国国情的长期护理保险制度是十分必要的。