法治视域下的公安民警执法档案建设

文 / 战帅

当前，随着经济的快速增长和社会的不断发展，人们的思想观念发生了较大的变化。特别是随着法治意识和维权思想日益增强，公众对公安机关的执法行为提出了更高的要求。公安民警执法档案是公安民警执法活动全过程的真实记录和历史凭证，属于文书档案的一部分，也是判断执法行为是否合法、合理的重要依据。在依法治国、依法行政的大背景下，积极探索公安民警执法档案建设的路径，有助于进一步完善公安档案管理工作，构建全面有效的执法监督机制，保证司法的合理性、公平性以及客观性。

一、法治视角下的公安民警执法档案建设现状

近年来，为全面推进公安民警执法档案建设，公安部出台了《公安机关现场执法视音频记录工作规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》、《公安机关执法公开规定》等多个文件。各地公安机关高度重视民警执法档案建设，制度完善、监督使用等工作稳步推进，在规范执法形象方面也取得了不错的效果。

首先，规范化程度逐步增强。公安民警执法档案建设是否规范，直接影响到公安机关执法质量和公共形象。在公安部的大力推动下，各地公安民警执法档案建设的制度、内容都在逐步规范。公安部率先提出了“建立、完善民警个人执法档案和单位执法档案制度，做到登记齐全，管理规范”的统一要求。此后，各地公安机关结合自身实际，陆续出台了省、市两级的《执法档案管理规定》。公安部消防局等部门也出台了《公安消防执法档案管理规定》等有关警种系统执法档案建设的规定。这些规定的出台，为民警执法档案建设提供了制度依据和实践指引。

其次，科学化水平不断提升。公安机关在前期的管理过程中，依托信息化技术，将民警执法档案科学地划分为信息录入、数据确认、综合查询、系统管理等模块，由相关职能部门分别负责录入、收集、确认档案信息材料，增强了民警执法档案的生成能力和管理效率。同时，公安机关充分依托“金盾工程”一期、二期等信息系统建设，运用现有的技术条件，形成执法档案信息与公安网数据库以及日常办公、办案软件的有机整合和资源共享，有效发挥出信息化管理的优势。

再次，执法监督功能已经显现。按照公安部“一案一评、一事一评”的要求，公安机关通过完善与绩效考核挂钩的执法档案，使“管案”与“管人”紧密结合，形成了以民警执法档案记录为依据、以内部监督制度为基础、以案件考评制度为手段的执法监督体系。通过建立执法档案记录还原民警执法操作，倒逼民警不断规范执法行为，使各地公安机关有效地提升了执法质量和执法效果。2016年，在一些地区推广的公安执法办案智能管理系统，已经实现了违规操作自动语音提示、活动轨迹自动跟踪摄录等实时监督功能，从源头上减少了执法过程中违法、违规行为的发生。

二、法治视角下的公安民警执法档案建设存在的主要问题

总的来看，公安民警个人执法档案建设取得了一些进步。但与法治建设的要求相比，民警个人执法档案在建立、管理、考核等方面，还存在一些问题，需要进一步完善。

首先，标准不统一。目前，各地公安机关对于规范建立、管理、有效利用公安民警执法档案还缺乏统一的具体操作规定。不同地区、不同警种的公安机关，在民警执法档案的对象、内容等细则方面还没有达成共识。同时，由于公安机关警种部门较多，职能分散程度较高，使得民警执法档案的收集与整理工作难以有效落实。具体来讲，由于工作职能的差异，公安机关内部涉及到多个部门对各类档案信息进行统一收集与整理。对于一些单位来讲，负责收集档案信息的部门为纪检监察部门、法制机构、政治部；而有的单位则通过单位纪检监察部门、法制机构共同负责收集工作；还有的单位则是由具体的一线业务单位自行收集上报。这在一定程度上导致现阶段公安机关中民警个人执法信息档案的管理呈现方式繁多、管理混乱的局面。例如，在民警执法档案存放中，并未遵循统一的原则，而是依据工作人员主观意愿随意存放。

其次，采集不规范。由于在档案建立过程中需要对当时执法情况进行客观记录，民警执法档案具有同步性和即时性的特点。因此，民警执法档案仅能通过执法人员和当事人获取，难以进一步拓宽获取渠道。一些民警片面地认为，执法档案只是对自身的一种监督措施，忽略了执法档案的保护作用，这导致采集环节出现迟缓甚至空白的现象。另外，许多基层的公安机关派出所、业务队等机构并未依法构建执法信息库。由于基层工作人员的综合能力和专业素养较低，难以保证执法信息的完整性、真实性和客观性，从而使得信息档案记录的法律效力有所下降。

再次，反馈不及时。执法档案的一个突出特点是监督的即时性。但在执法和办案的过程中，受到各种因素的影响和干扰，监督机制难以及时有效地运行。民警执法档案信息反馈不够及时，出现的瑕疵、错误不能得到及时纠正，对整个执法过程产生一定的制约，甚至影响到整个办案结果的准确性和客观性。

第四，管理机制不完善。民警执法档案的基本功能之一，是能够为执法绩效综合考评提供一定的依据，但目前民警执法档案管理模式与绩效考核机制的协调度不能满足实际需要，[1]特别是公安机关在考核过程中并没有对执法档案的参考程度加以明确的规定，从而导致绩效考核结果存在一定的偏差，难以为民警个人评优、任免等工作的顺利进行提供有效的保障。

三、法治视角下的完善公安民警执法档案建设的路径

针对公安民警执法档案建设存在的现实问题，结合其内在法治价值和外在功能追求，可以从六个方面进一步完善民警执法档案建设。

（一）加强整体设计，明确建设的基本架构

总体而言，执法档案建设的基本架构涵盖建档对象、主要内容、建设和管理思路等方面[2]。公安民警执法档案的建档对象限定为公安机关分管负责执法工作的相关领导以及具备执法资格、负有执法责任的具体执法人员。在建档过程中必须保证每个案件和民警个人档案的独立性。执法档案涉及到的内容主要包括主体的个人基本信息、执法情况、专项工作情况以及考核情况和奖惩情况等。建设思路是分级实施、分类建档、跟踪考评、动态管理，相应的管理权限依托现有行政机关层级设定。公安机关可以根据不同部门岗位的工作职能特点，分类进行建档，定期或不定期进行跟踪、动态管理，对整体执法活动做到实时记录和存档。

（二）严格前提要求，提升建设的规范性

“档案是社会组织或个人在以往的社会实践活动中直接形成的具有清晰、确定的原始记录作用的固化信息”[3]6。档案的本质属性是原始记录性。公安民警个人的执法档案必须保证记录内容的客观性和准确性，能够清晰、直观、准确地反映出整个执法过程，这也是建立执法档案的前提。民警执法档案的收集、整理归档等过程，不得因个人意志而发生任何改变。这在很大程度上体现出了执法档案所具备的规范功能。为此，公安机关必须保证民警执法档案相应标准体系的全面与完整。一般来说，这些标准体系涵盖执法依据、流程、效果各环节的要求，包括执行实体法和程序法的质量、法律文书制作、履职纪律、办案效果等执法要求与记录细则规定。

（三）完善内容流程，增强建设过程的合理科学性

公安机关应将建档过程中涉及到的建档须知、目录、基本信息、法律标准以及分析结果等内容进行统一规范，逐渐使建档过程趋于规范化和合理化。具体来讲，公安机关需要重点考虑两方面流程：即建立执法主体为主线的档案建设流程和建立执法客体为主线的档案完善流程。对于前者来讲，主要包括执法人员个人基本信息、执法资格、廉政情况以及考核情况等内容的归档建设。对于后者来讲，主要包括执法人员案件处理流程、案件情况、执法行为的性质以及督导、督办案件的办理，专项治理工作，预防犯罪情况，案件质量考评情况等。

（四）强化设备应用，完善信息采集要求

公安机关应完善执法记录仪以及其他执法过程所需设备的使用标准，并且就关于执法设备的使用、管理和维护等内容加以明确规定。在执法记录设备的使用和管理方面，公安机关应采取措施，严格管理执法记录设备，细化民警现场执法记录仪使用的规范化要求。公安机关还要加强对民警执法记录设备使用的监督。这具体包括：民警在日常工作期间是否按照要求携带、使用执法记录设备；执法记录设备的转移、管理是否出现违反规定的情况；现场执法过程中所获取的音像资料是否准确和完整[4]。在此基础上，公安机关职能部门应将具体情况与执法质量考核相结合，促进执法记录设备规范化使用。

（五）优化组织管理，充分发挥执法档案考核作用

从管理学的角度来说，管理是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更为有效的过程。[5]7民警执法档案与绩效考核相联系，与执法人员个人利益关系密切。在民警执法档案建设的过程中，公安机关必须进一步提升与绩效考核的协同度、密切度，优化相关管理制度。一方面，实现与奖励晋升的对接。公安机关应坚持用执法档案说话、以档案记载服人，进一步提高执法档案评价结果在执法人员评优、奖惩和任免过程中的作用，激发执法人员的工作积极性，从根本上保证执法过程的客观性和合理性。另一方面，应实现与责任追究的对接。在查究公安民警责任的过程中，公安机关要把执法档案作为关键依据，按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等法律文件的规定，结合实际情况采取恰当的处罚措施。

（六）依托信息技术，增强执法档案管理效能

在大数据时代，公安机关需要充分依托现代科学技术，构建高效、实用的电子执法档案。公安机关可以开发与完善执法档案自动生成程序，将民警执法档案系统与公安业务管理软件相关联，实现业务管理系统信息与执法档案信息的自动同步。这既可以保证执法信息的及时准确，又可以避免民警重复劳动，减少成本与资源的浪费。另外，公安机关还要完善相应的执法信息库，保证执法信息转化的即时性和准确性。公安内部管理部门可通过定期对执法信息库进行检查，剔除违规、不合理信息，在最大程度上保证民警执法档案记录的公正、客观。

综上，公安民警执法档案是对公安机关执法活动进行社会监督的重要依据。从现实意义来讲，公安民警执法档案建设对规范公安机关职权行使，保证公正执法、阳光执法具有关键性作用。但现阶段，公安民警执法档案建设在法治层面上的研究和实践还处于起步阶段。在这种情况下，我们必须不断完善公安民警执法档案管理制度和责任制度，进一步提高相关建设的法治化、科学化水平。

参考文献：

[1]王学毅.行政执法档案管理初探[J].中国档案,2009(4).

[2]陈艳红,宋娟.新中国档案法治建设研究综述——基于立法、执法、司法与守法的四维考察[J].档案学通讯,2016(1).

[3]冯惠玲,张辑哲.档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[4]刘健楠.公安现场执法记录仪使用研究[J].湖北警官学院学报,2013(11).

[5][美]斯蒂芬·P·罗宾斯.管理学[M].刘刚,等,译.北京:中国人民大学出版社,2017.