失独老人专门养老院建立的必要性及其策略

2018-01-24刘智勇

中国老年学杂志 2018年13期

陈立刘智勇

(电子科技大学公共管理学院，四川成都 611731)

失独家庭是实施独生子女生育政策风险的产物。关于失独家庭的具体规模，我国并没有普查性的官方统计数据，只能通过人口抽样调查和学术研究进行推测。2013年《中国老龄事业发展报告》指出：我国2012年至少有失独家庭100万个，且每年以约7.6万个的数量持续增加〔1〕；周伟等〔2〕通过对1982年以来全国普查数据推算出2010年我国失独家庭接近240万个。独生子女的死亡使得传统的家庭结构成为残缺，对于失独父母而言，失独意味着精神支柱和精神寄托的倒塌，是一种毁灭性的打击〔3〕。此外，由于失独老人缺乏直系亲属的护理，身体疾病得不到有效治疗，身体功能不断弱化，晚年生活得不到有效照顾。总的来说，精神孤独与无人赡养是失独老人晚年面临的两大困境。

居家养老方式的缺失，社区养老供给不足，机构养老门槛的限制使得失独父母陷入晚年养老的困境，在这样的现实条件下，建立专门的失独老人养老院就显得十分必要和迫切。

1 建立失独老人专门养老院的必要性

1.1弥补失独老人居家养老的缺失据全国老龄办2010年对城乡老年人养老意愿的调查发现，城镇仅有11.3%的老年人选择愿意入住养老机构，农村仅为12.5%〔4〕。此外，修订后的《老年人权益保障法》第五条规定：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。由此可见，无论是国家意愿还是老年人的主观选择，居家养老仍然是我国老年人养老的首选。

在“4-2-1”的独生子女家庭结构中，子女是家庭养老的责任主体，是老人生活照料的核心，是家庭生活的支点，一旦失去这个核心与支点，稳固的家庭结构必然失去平衡，传统的代际养老功能缺失，失独父母失去生活照料基础。失独导致实质上的老年空巢，家庭唯一的经济链条断裂，父母失去最为重要的赡养保障，传统的居家养老已成不可能。同时，由于我国社会保障制度的不完善，虽说近几年社区养老模式获得长足发展，但是社区养老服务的水平较低，所提供的服务不能满足老人，尤其是失独老人特殊化、细致化的养老需求〔5〕。失独老人在传统居家养老缺失、社区养老功能不足的情况下，普通的民办养老机构和公立养老院养老高额的养老服务费用和设置的重重门槛使他们难以入住。

第一，高额的养老服务费用制约失独老人入住民办养老机构。研究表明：老年人晚年糖尿病、关节炎、高血压等慢性疾病与高额医疗费用支出之间呈显著相关〔6〕，失独老人因慢性疾病缠身，晚年医疗费用开销大，失独者多是经济、情感上的弱势者。有自理能力的老人入住养老机构的费用在1 000元以上，无自理能力的老人入住费用在 2 500元以上〔7〕。社会调查显示，我国东部地区失独老人的收入在2 000元左右，西部地区甚至不足1 000元〔8〕，民办养老院高额服务费用超过失独老人的经济承受能力。

第二，养老院的行业规则制约失独老人在养老院养老。养老院设置了老人入住养老院需由监护人或担保人签字的门槛，而监护人或担保人多由子女担任，失独老人的法定监护人缺失。无监护人或担保人签字，社会养老机构基于对服务费用、医疗费用、治疗意见、送医治疗等风险分担问题的考虑，拒收失独老人入院。诚然，新修订的《老年人权益保障法》第二十六条规定：“担保人除了血缘亲属外，还可以是社区、非营利组织(NGO)等。”但是，社会养老机构为规避风险，多是不愿意接受社区、NGO等作为失独者的担保人。

第三，民办养老机构门难进，公办养老院也如此。目前，公立养老院普遍存在床位紧张的困难，2014年，我国每千老年人口养老床位数仅为27.2张〔9〕，养老床位供给严重不足。在公办养老院床位“一床难求”境况下，还存在公办养老院逐富弃贫，多被特权老人占用〔10〕的现象。有限的公共养老资源被部分特权老人拥有，加剧了供需矛盾，使真正需要政府照顾的弱势老人，尤其是失独老人难以进入公立养老院。

1.2符合失独老人群体的养老意愿是否有必要建立专门的失独老人养老院，除上述原因外，更为主要的依据在于失独老人自身是否有这方面的意愿和诉求，如果他们本身无这方面的意愿，政府一厢情愿去做，注定会费力不讨好。事实上，失独群体有此意愿和诉求。自2010年5月以来，失独群体通过整合网络资源，进行集体行动，由失独群体精英或代表先后向中央政府提交了5份权益诉求书，表达自身急需政府扶助的社会保障诉求。这些诉求书少则获得几百失独者多则获得几千失独者的签署同意，在很大程度上代表了各地失独群体的利益诉求〔11〕。从诉求内容来看，建立专门的失独老人养老院是他们共同的利益诉求，符合失独群体的意愿。此外，一些地方的失独群体在信访诉求中也强烈要求建立失独老人养老院。

建立失独老人养老院不仅是失独群体的诉求，也为人大代表和政协委员所关注。第十二届全国人大代表黄细花提案建议：建立失独老人养老基地，通过失独者集体生活进行抱团取暖，消除心理芥蒂〔12〕；2013年湖南省十二届人大一次会议，省人大代表薛开伍提出建立失独家庭养老院，并给予精神关爱〔13〕；2014年政协会议上，为保障失独老人晚年养老，民盟海南省委员谏言建立失独家庭养老院。2015年，北京市通过将第五福利院改造成失独家庭养老院的方式建立专门的失独养老院。建立专门的失独老人养老院是国家对失独群体利益诉求的政治回应，是国家对失独群体的人性化关怀。

1.3有助于营造治愈失独老人心理创伤的特殊环境独生子女联结着家庭成员之间的双向情感，通过平时亲密的交往和情感的交流，使家庭成员形成稳定的依附关系，当这种依附关系因失独而被断裂时，会给父母造成难以承受的毁灭性打击，对于父母而言，失独意味着精神支柱和精神寄托的倒塌，家庭功能的损伤。精神孤独和精神残疾是最大的问题。此外，不管独生子女因何种原因致死，失独父母都会产生深深的心理自责，将子女死亡的责任归咎于自己，责备自己对子女缺乏监管和照顾，并将这种思想扎根内心深处，使自己成为精神残疾者，终身活在自责中，精神创伤难以愈合。据调查资料显示，有80%失独父母患有精神障碍或心理创伤〔14〕。失独父母失去独生子女都会经历“失独震惊期、心理哀伤期、认同现实期和心理修复期”〔15〕，在整个周期内，失独的痛苦会有所减轻，但失独给父母带来的悲伤会贯穿其整个生命周期〔16〕，难以愈合。此外，失独的痛楚是非同命人所能理解的，失独老人内心深处本能会与非失独群体保持距离，以保护自己脆弱的心理。对于失独老人而言，建立专门的失独老人养老院，同命人抱团取暖，才是最佳选择。

随着一定时期内失独家庭规模的增大，考虑到失独老人无人赡养、精神残疾的特殊性，建立专门的失独老人养老院不仅必要而且迫切。失独家庭与非失独家庭相比，具有情感残疾且终身无法修复的特殊性，在共同的失独悲惨遭遇下，失独老人最大的心声就是失独群体之间的抱团取暖，建立专属失独群体的养老院。

2 建立失独老人专门养老院的策略

建立专门的失独老人养老院，不仅是对失独老人现实养老意愿的满足，而且是政府对失独老人的人性化关怀。失独老人养老院的建设与运行离不开政策法规的制度性指导，需要发挥NGO的功能及强有力的资金提供保障等。

2.1完善失独老人养老院的政策法规支持体系政策法规支持体系的完善是失独老人养老院建设和运行的基础，健全的政策法规支持体系可以有效解决失独养老院建设过程中出现的难题与纠纷，为失独养老院建设提供制度性的方向。从对失独老人客观支持的测量与现有社会政策的分析可知，政策支持体系的完善是失独老人进行社会交往、融入社会及提高自我认同的衡量指标〔17〕。建立失独老人养老院是政府应有的责任，政府可采取循序渐进的方式，先制定专门的失独老人养老院建设的支持政策，明确规定失独养老院建设的主体、资金来源、场所选址、配套设施等；护理人员培训、工资等；失独老人入住条件、服务内容、娱乐文化等；政府购买失独老人养老服务标准、程序等及监护人或担保人签字制度，为失独养老院的建设及其运行提供最有力的制度保障。等到时机成熟，再以条款的形式将该政策写进《老年人权益保障法》之中，以法律的形式确定下来，上升为国家意志。

2.2完善失独老人入住养老院的担保制度监护人或担保人签字制度是失独老人入住社会养老院的制度性排斥，为消除这种制度上的不合理，应不断完善失独老人入住养老院的签字担保制度。基于当前实际考虑，应依靠制度安排解决：第一，借鉴北京市委托代理机构担保的做法〔18〕，当失独老人有委托代理服务时，通过与民政部门以公开招标方式选定的代理服务机构签订书面委托协议，委托代理机构协助和参与失独老人签订养老服务合同、医疗救助时住院登记手续的办理及手术签字等，在失独老人权益受到侵害时，代理失独老人进行权利维护等。此外，这种代理服务机构在代理失独老人办理各事项时是不收任何费用的。第二，以政策文件的形式将失独老人养老院确定为失独老人的监护人或担保人，为失独老人办理入住手续、手术签字等。代理服务机构和失独养老院担任失独老人的监护人或担保人，是有其法律依据的，新修订的《老年人权益保障法》第二十六条就明确规定老人担保人可以是血缘亲属，也可以是社区、NGO等。

2.3发挥NGO提供心理慰藉、养老服务的功能 “对失独父母的心理疏导与生活援助，要依靠社会组织的工作”〔19〕。因独生子女的死亡，失独老人对社会性服务需求日益增大，建立失独养老院只是第一步，还应完善相关的配套服务。与政府、市场组织相比，NGO提供的特色服务主要在于精神慰藉、心理关怀、养老服务等。对失独老人的精神抚慰、心理关怀应发挥专业社工和志愿者对失独老人的悉心关怀。首先，建立一套心理危机预防和化解机制〔20〕。NGO应积极组织社工、志愿者走进失独老人养老院，满怀关爱之心与失独老人聊天、谈心，把握失独老人的内心痛苦和心理诉求及提供日常生活照料等，使失独老人从绝望、自卑、孤独、无助中挣脱出来，解决失独老人心理层面的无依；其次，加强失独养老院与医护、心理咨询志愿者等合作，使医护人员、心理咨询师等定期进入失独养老院，为失独老人提供所需的定期医疗检查和医疗保健、心理咨询服务等，解决失独老人身体健康和心理残疾问题。再次，将失独老人节假日关爱活动常规化，专业社工、志愿者等与失独老人在一起喜度节日，使失独老人摆脱“节假日就是祭日”的心理折磨。此外，NGO还可以通过与养老机构合作，探索建立失独家庭养老体系，如北京市的“爱心传递热线”组织与养老机构合作，共同建立失独老人养护基地等。

2.4建立政府主导、社会参与的资金筹措渠道失独老人养老院建设与运行的资金应按政府主导、社会参与的方式，形成多元化、多层次的资金筹措渠道。

第一，扩大政府财政的支持力度。失独老人养老院所能提供的人力、物力、财力等养老服务资源基本上靠政府财政投入，服务资源主要由政府部门提供〔21〕。政府的财政投入可以采用双轨并行、相互融合的办法，在失独老人养老院建设过程中，非盈利性养老设施及服务所需的资金采用政府财政拨款为主；对于弱盈利性养老设施及服务，政府可以采取政策优惠、免税等引导社会资金的流入。同时，加大政府购买失独老人养老服务的资金投入，保证失独老人养老服务供给的连续性与有效性。

第二，鼓励社会捐助，争取福利彩票支持。建立失独老人养老院是社会福利事业，社会福利的供给应是主体多元的，单靠政府财政投入会限制资源的灵活流通及资源的优化配置，因此，社会组织或群众的捐助是建立失独老人养老院不可或缺的资金筹措渠道。此外，社会福利彩票的发行最终目的也是为了社会福利事业的可持续发展，理应成为失独老人养老院建设与运行的资金供给源。

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