供需视角下贫困地区社会养老服务体系
2018-01-24王武林杜志婕
王武林 杜志婕
(贵州财经大学,贵州 贵阳 550025)
2010年,贵州省65岁及以上人口为297.7万人,占总人口的8.57%;2015年65岁及以上人口为360万人,占10.20%;五年间,贵州省老年人口增长了1.63%。贵州省人口老龄化程度位列全国第十三位,在西部十二省份中位列第四。贵州省60岁及以上的老年人口到2021年将达到550万;到2038年将达到885万〔1〕。贵州省是贫困地区的典型代表省份之一。2012年国务院颁布的国发2号文件中提出“加强社会福利和养老机构基础设施建设”,贵州省在“十二五”规划纲要中提出“积极应对人口老龄化问题”。从国内既有研究来看,社会养老服务体系的研究主要集中于内涵、意义和价值、建立目标、建立原则等方面。学者认为政府、养老机构、社区的养老服务体系并不完善〔2,3〕,养老服务资源没有得到真正的合理利用,专业服务人员少且服务质量低〔4〕,没有完善的监督机制;当前初步建立的社会养老服务体系难以解决老年人养老问题和促进年轻群体与老年群体间平衡发展问题〔5〕。以往研究既有全国性的,也有区域性的,但对贫困地区的社会养老服务体系研究比较欠缺。特别是当前建设的社会养老服务体系未能揭示养老服务的本质特点,存在着核心功能不够明确、运行机制开放性不足、缺少需求评估与质量评估、监督等问题。清晰认识贵州省老年人社会养老服务需求与社区社会养老服务供给状况与问题,揭示需求与供给之间产生矛盾的原因,这不仅对贵州省建立和完善社会养老服务体系有重要的现实意义,同时,对需求与供给的角度探究贫困地区社会养老服务体系存在的问题,对贫困地区社会养老服务体系的构建及对贫困地区积极应当人口老龄化、破解老龄问题具有重大现实意义。
1 贫困地区老年人养老服务需求与供给现状
1.1贫困地区老年人社会养老服务需求巨大且多样化 养老服务涉及老年人生活的方方面面,与老年人晚年生活质量密切相关,构建社会养老服务体系应当以老年群体为主体,针对老年群体的现实养老服务需求,从老年群体服务需求特点出发。从老年人希望社区提供的养老服务项目可以很好地反映老年群体的服务需求,老年人当前急需的服务需求有四类,分别是医疗健康类、家庭婚姻类、文化教育类和维权就业类。
医疗健康类服务是老年人晚年生活质量的基本保障。被调查的627名老年人中71%有强烈的医疗卫生服务需求。老年人由于增龄、身体功能下降、慢性病患病率高等原因,疾病成为老年人晚年面临的最大风险。因此,与患病、就医、康复等一系列相关的服务需求成为老年人群体晚年的最大需求。老年人希望所在社区配备丰富的医疗卫生资源,享受到优质、便捷的医疗卫生服务。67.5%的老年人有健康服务需求。老年人除了希望在患病时能在社区获得优质、便捷的医疗服务外,还需要社区面向老年人群体提供健康保健方面的咨询服务,培养积极健康的生活方式,降低患病风险,减少医疗费用支出,同时提高生活质量。24.9%的老年人有心理支持服务需求。老年人由于社会地位变化造成的角色转变以及社会网络的缩小,代际矛盾、家庭矛盾、人际关系紧张、角色冲突等等,对老年人心理造成了一些问题〔6〕。因此,社区心理咨询与心理支持能让老年人更好地适应晚年生活和自身调适。
家庭婚姻类服务是提高老年人晚年生活质量的重要支撑。有照料服务需求的老年人占37.2%,有家庭服务需求的老年人占13.6%,有婚姻服务需求的老年人占3.0%。从家庭生命周期看,老年人将在家庭中经历较长时间的空巢期和解体期,由于家庭结构与居住安排的变化,老年空巢独居家庭增多,特别是高龄、半自理和完全不能自理的老年人,因此,老年人日常生活照料照料护理服务需求较大。由于年龄、健康等因素老年人部分家庭日常事务自身不能完成或者存在一定困难,老年人居家养老需要社区提供一定的家庭服务,如家装维修保养、接送代购、保洁等,所以老年人在家庭服务方面有一定的需求。在老年人群体中超过三分之一的老年人处于丧偶状态,老年人存在一定的再婚需求,但由于家庭成员和婚姻观念的影响,老年人再婚的实际困难较多,所以,在调查中有婚姻服务需求的老年人不多。文化教育类服务是提高老年人生活质量的有力支撑。有文化服务需求和教育服务需求的老年人各占27.8%和12.8%。在老年人物质生活水平提高的同时,老年人需求类型由安全型向发展型转变,老年人群体文化需求不断增加。老年人文化生活匮乏单一和文化资源稀缺的现实导致老年人的文化服务需求难以获得满足。经济社会的快速发展与急剧变迁,老年人需要不断学习才能适应不断变化的社会环境。老年人群体中部分老年人的受教育程度较高,他们有通过学习提升自我、完善自我的需求。老年人兴趣爱好的发展,如书法、绘画、摄影、养花鸟等等,需要具备一定的知识和方法的支撑,因此,老年人具有继续学习的相关知识的教育需求。
维权就业类服务是提高老年人生活质量的有力措施。有维权服务需求和再就业服务需求的老年人各占25.0%和11.3%。老年人逐渐退出社会主要经济活动领域,老年人的社会经济地位以及家庭地位不断下降,家庭观念、孝道观念、尊老观念的弱化,部分老年人的合法权益受到社会甚至家庭成员的损害,老年人维护自身的合法权益和利益,因此,老年人需要社区提供相关维权的法律和信息咨询。在老年人群体中部分老年人由于经济收入低,面临一定的经济压力,他们需要通过继续工作获取一定的经济收入,同时,老年人群体中部分老年人通过多年工作积累了丰富的工作经验,他们渴望继续工作为社会创造更多的社会价值,因此,部分老年人存在一定的再就业愿意。有其他服务需求老年人占4.9%〔6〕。
1.2贫困地区社会养老服务供给严重不足 目前,社区为老年人提供的社会养老服务主要有医疗卫生、教育、保障、照料、健康、心理支持、文化、维权、再就业、婚姻和家庭等方面的服务。老年人当前从社区获得的养老服务较少,能从社区获得满足的养老服务需求的老年人比例分别是:医疗卫生服务占54.0%,健康服务26.3%,文化服务13.0%,维权服务10.8%,教育服务9.2%,照料服务8.9%,心理支持服务6.8%,家庭服务6.5%,再就业服务3.0%,婚姻服务1.6%,其他3.4%〔6〕。虽然老年人从社区能获得各类养老服务,但各类养老服务非常有限,老年人的服务需求未能得到较好满足,严重影响了老年人生活质量的提升。可见,社会养老服务供给主体提供的养老服务不足,老年人的养老问题不容乐观。
1.3贫困地区社会养老服务需求与供给之间存在较大差距 当前,贫困地区老年人养老服务需求与养老服务供给之间存在差较大的差距,老年人的养老服务需求未能得到较好地满足。
2 贫困地区社会养老服务体系建设滞后
2.1政策法规体系不完善,执行力度弱,落实不到位 针对贫困地区人口老龄化快速发展及带来的老龄问题,地方出台了相关的法规、文件和规划,但老龄政策法规体系尚未完善,相关部门督察和执行力度不够,政策文件没有较好地贯彻落实,导致养老服务供给不足。近年来,贵州省政府和相关部门制定和颁布了老龄事业发展规划,养老机构建设意见,养老服务业发展指导意见,社会养老服务体系建设规划等政策文件,对社会养老服务体系建设的目的、指导思想、任务、保障措施等内容作了相关的规定,但是由于社会养老服务体系建设尚处于起步阶段,政策实施过程中牵头部门协调难、督察难,导致政策法规难以落实到位。
2.2社会养老服务体系缺乏资金投入 贫困地区人口年龄结构转变对养老服务业的发展提出了严峻的挑战,但由于贫困地区经济发展速度缓慢,财政资金紧缺,导致养老服务体系缺乏建设资金。2007年至今,贵州省和各地政府实际投入老龄事业发展的资金仅为1.2亿元;贵州省老年体协安排700多万资金修建100多块基层老年人健身场地;贵州省财政安排给省老龄办的老龄事业发展经费由2005年的40万元增加到2010年的267万元;2008~2010年,贵州省民政厅安排950万元福利彩票公益金给省老龄办用于城乡居家养老服务、农村老年协会建设项目补助和开展老年文体活动、老年旅游等〔7〕。近年来虽然贵州省不断增加对老龄事业的资金投入,但与贵州老年人口规模相比,资金短缺问题突出,有限的财政资金投入无法满足社会养老服务体系建设的需要。
2.3社会养老服务体系建设缺乏人才队伍支撑 贫困地区社会养老服务体系的建设缺乏专业人才队伍支撑,缺少养老服务提供的载体。一方面,老龄部门工作人员数量少。2005年,贵州省老龄办人员编制只有14名;另外,贵州省从事老龄事业的相关专、兼职人员不足7 000人〔7〕。另一方面,从事社会养老服务的从业人员门槛低、待遇低、数量少、缺乏技能培训、工作不稳定且流动性强。养老服务业是朝阳产业,与其他产业相比,起步晚、发展慢,养老服务市场发育尚未成熟,养老服务领域工作人员工资待遇差,养老服务岗位无吸引力,所以,导致从事养老服务工作的人员年龄偏大、文化程度低、缺乏职业道德教育和专业岗位技能培训,养老服务与服务质量难以保证。
2.4社会养老服务缺乏科学有效的服务需求评估指标体系 社会养老服务体系建设和养老服务资源的供给仅仅靠某个主体是不现实的,而牵头建设部门的乏力也是社会养老服务体系难以真正建立的原因。社会养老服务体系建设多由民政厅牵头调研、组织与实施,但在具体实施过程中,社会养老服务体系建设还涉及政府多个部门,如工商、国税、地税、人力资源社会保障、国土资源等等部门,往往出现政出多门、信息缺乏共享、沟通不畅、资源难以整合等问题,从而在执行过程中出现责权不清、难以落实等现象。更为重要的是社会养老服务体系缺乏一整套科学有效的服务需求评估指标体系,难以及时有效地获取老年人实际养老服务需求,从而出现供求脱节、资源浪费、效率低等社会养老服务体系建设问题。
2.5社会养老服务缺乏质量评估,服务质量难以保障 社会养老服务行业刚刚兴起,养老服务业的准入、退出和监管制度尚未建立,缺乏行业标准和行业规范。社会养老服务体系缺乏养老服务质量评估指标体系,再加上养老服务供给主体资质参差不齐,导致养老服务流程不规范,养老服务标准化程度低,服务结果难以评估,服务水平高低不一等等问题。对养老服务机构和养老服务主体提供的养老服务质量缺乏评估与监督,导致养老服务市场混乱,服务质量难以保障,这严重地损害了老年人的切身利益。
2.6社会养老服务业监督机制不完善 当前,社会养老服务的实际提供主体多元,政府、社区、机构、组织、医疗单位等主体都通过不同方式、不同途径为老年人提供各种养老服务。社会养老服务监督机制不完善,养老服务业发展出现政府监督缺位,社会监督缺乏参与,行业监督乏力,使整个养老服务业缺乏有效的监督与管理,从而形成社会养老服务体系缺乏目标与方向、自然发展的局面,这导致社会养老服务体系难以健康可持续地发展。
3 贫困地区社会养老服务体系建设路径
基于当前贫困地区人口老龄化的现状及其挑战和老年人养老服务需求与供给之间的状况,社会养老服务体系建设是有效应对人口老龄化及老龄问题的根本措施。贫困地区应建立以满足城乡老年人多层次养老服务需求为根本目标,坚持以政府为主导,健全和完善相关政策法规,多部门协调配合,社会、社区和家庭积极参与,统筹规划,逐步建立与贫困地区老龄化程度相适应,与贫困地区经济社会发展水平相协调,以需求为导向、供给为目标的可持续发展的社会养老服务体系,逐步改善与提高贫困地区老年群体的生活质量,从而构建贫困地区和谐老龄社会。当前,贵州省社会养老服务体系建设应当从政策法规、资金建设、人才培养、需求评估、质量评估、监督机制和大数据大健康产业六个方面着手。
3.1建立和完善贫困地区社会养老服务政策体系 近年来,贫困地区根据国务院出台的《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011~2015 年)》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等政策,结合地区情况,制定出台了一系列促进社会养老服务体系建设的相关文件,但社会养老服务政策体系还不完善。与发达地区相关,贫困地区与社会养老服务体系建设密切相关的金融保险、土地、税收、法律、人事、教育、机构建设管理、机构服务、养老服务市场和养老服务主体、志愿者服务等方面还未制定和出台相关规定。结合地区经济社会发展实况和人口老龄化发展态势,贫困地区应尽快完善社会养老服务政策体系,为社会养老服务体系建设及养老服务业健康持续发展提供政策依据和支持。
3.2多元化贫困地区社会养老服务体系建设投资渠道 贫困地区经济发展水平较低,财政收入少,财政投入压力大。因此,必须多元化社会养老服务体系建设投资渠道。第一,贫困地区应发挥政府投资的引导和拉动作用,建立社会养老服务财政专项投入机制与资金;第二,积极鼓励社会力量和民间资金支持与参与养老事业发展和社会养老服务体系建设,落实政府已经制定的补贴和资金优惠政策,提高社会资本和民间资本参与建设社会养老服务体系建设的积极性;第三,向发达地区借鉴政府购买服务的成功经验,推动政府购买社会养老服务;最后,贫困地区应积极争取国家开发银行对养老服务基础设施建设和养老服务业发展的资金和信贷政策支持,改善养老服务基础设施状况和发展缺乏资金支持的困境。
3.3培养养老服务业的管理人才和服务人才 当前,国内养老服务业从业人员数量少,而且从业人员质量参差不齐,这一问题在贫困地区尤其明显。针对贫困地区养老服务业发展的现实情况,当前最迫切需要解决的问题是培养养老服务业的管理人才和服务人才。一方面,从近期来看,对现有从业人员开展政策法规、护理、健康保健、照料康复、行业规范、职业资格等方面的培训,提升现有从业人员的整体素质;另一方面,从长远发展来看,鼓励贫困地区在高等教育和职业教育中设置与养老服务业发展相关的专业,如老年医学、老年社会学、老年心理学、老年社会工作等专业,培养一支“知识广、技术精、善管理、观念强”的专业化职业化的养老服务专业人才。
3.4构建贫困地区养老服务需求评估指标体系 目前,贫困地区缺乏养老服务需求评估指标体系,而这一指标体系的建立将有利于养老服务供给部门养老服务需求的供给,避免出现供求脱节、资源浪费、供给效率低等问题。针对城乡、不同性别、不同年龄、不同健康程度、不同居住方式等特征的老年人,建立不同的养老服务需求评估指标体系,对需求对象、需求类型、需求程度等开展评估,准确掌握不同类型老年人的具体养老服务需求,从而有针对性地提供养老服务,切实满足老年人的服务需求。
3.5构建贫困地区养老服务质量评估指标体系 贫困地区社会养老服务体系建设和养老服务业起步晚、发展缓慢,因此,目前养老服务质量缺乏评估,这是构建社会养老服务体系和养老服务业发展当前面临的一个重大问题。建立养老服务质量评估指标体系对养老服务项目、服务形式、服务过程、服务环节、服务反馈等进行定期质量评估,逐步规范、标准养老服务供给方服务行为,确保养老服务供给方提供的养老服务保质保量,从而提高老年人对养老服务满意度和生活质量。
3.6构建贫困地区社会养老服务监督机制 当前,贫困地区社会养老服务体系缺乏政府监督、社会监督和行业监督,建立“三位一体”的监督机制将有利于贫困地区社会养老服务体系和养老服务业的发展。一方面,养老服务业主管部门应对相关政策法规执行情况进行监督,督促涉及养老服务体系建设的相关部门实施和落实;另一方面,对养老机构或企业提供的服务产品开展督查,确保服务产品符合服务接受者的需求以及养老服务市场发展规律。
3.7社会养老服务体系建设应融入大数据和大健康产业发展 贫困地区大数据产业和大健康产业的发展为社会养老服务体系建设提供了机遇。运用大数据产业的发展机遇为社会养老服务体系搭建网络化、信息化平台,通过大数据搜集老年人养老服务需求,全面分析与掌握老年人养老服务需求变化趋势,科学合理确定目标人群,准确定位老年群体养老服务需求,提供更加便利快捷的养老服务。同时,贫困地区在充分挖掘自身区域、生态和环境等优势大力发展大健康产业的过程中,大力支持建立医养结合的社区和养老服务机构,社会养老服务体系建设应抓住大健康产业发展机遇,强化基础设施建设,合理利用资源,增强养老服务业发展动力。
4 参考文献
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