话语赋权：农村公共文化服务高质量供给的基本保障*

李金龙 刘巧兰 （湖南大学法学院 湖南 长沙 410082）

习近平在中共十九大报告中提出以人民为中心的发展思想，在十三届全国人大一次会议上再次强调：“始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”[1]为了贯彻落实习近平关于人民主体的重要思想，具体到公共文化服务供给领域，就是要尊重供给对象的主体地位，赋予其充足的话语权。相较而言，受制于城乡二元结构的长期浸润，农村公共文化服务供给水平远远落后于城市，其偏离人民立场、违背公共利益、漠视供给对象话语权等问题尤为突出，有效供给不足、无效供给过剩的矛盾更为尖锐。针对农村公共文化服务供给中存在的诸多问题，要从根本上进行改善就必须深入贯彻习近平人民主体思想，赋予农村居民在农村公共文化服务供给中的话语权，提高农村公共文化服务供需耦合度，推动农村公共文化服务供给向高质量转变。

1 农村公共文化服务供给中农村居民话语权的内涵及话语赋权的重要意义

1.1 农村公共文化服务供给中农村居民话语权的意蕴阐释

话语权的概念较早由法国哲学家福柯提出，他在《话语的秩序》一文中写道：“话语就是人们斗争的手段和目的。话语是权力，人通过话语赋予自己以权力。”[2]然而，德国学者哈贝马斯更倾向于将话语权理解为一种权利，他提出了著名的“话语民主”论，即人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论与商讨并最终达成政治共识[2]。学者刘华蓉也持有类似观点，她指出：“话语权是指公民有就公共事务和国家事务发表意见的权利，是一种表达权和参与权的体现。”[3]由此可知，话语权具有话语权利和权力话语双重属性，包括权利行使与权力运作双层含义。权利属性决定了人人都有言论表达自由的基本权利，人人也都必须履行尊重他人发声的义务。而作为一种权力，则指代话语表达所形成的一定影响力和支配力。

农村公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足农村居民精神文化需求、保障农村居民基本文化权益为目的而提供的具有非竞争性、非排他性的农村公共文化设施和农村公共文化活动。具体来说，农村公共文化设施包括图书馆、博物馆、文化馆、文化大院、乡（村）综合文化站（室）、农家书屋等；农村公共文化活动包括电影放映、文艺演出、影视节目播放、网络信息服务、劳动技能培训等。顾名思义，农村居民是农村公共文化服务的供给对象，是服务链中的核心利益主体，享有必要的话语权自然是题旨应有之义。

基于话语权的内涵及属性，我们认为农村公共文化服务供给领域中的农村居民话语权特指农村居民运用语言符号就文化需求、服务预期、供给质量，自由平等地发表言论的权利，以及话语表达对农村公共文化服务供给体系的影响程度。农村居民话语权是话语权利与权力话语的统一。话语权利是话语权的本质属性，我国宪法明确规定公民拥有言论自由权，农村公共文化服务领域也不例外，公共文化服务对象的言说权利受法律保障，这就要求有关方须为农村居民话语权利的实现提供平台、创设机会。权力话语是话语权的重要属性，公民有资格说话是必要前提，说话有回响则是最终目的。农村居民进行话语表达是试图引导农村公共文化服务项目向着符合自身利益需求方向发展的一种权力和手段，其根本动机在于通过影响农村公共文化服务供给以达成满足切身需要、维护根本利益、获取优质服务的目的。农村居民只有同时拥有话语权利和权力话语才能称得上是真正享有话语权，只有话语权利而没有话语效果的话语权是流于形式的话语权，没有话语自由则丧失了发言资格，话语影响更无从谈起。

1.2 农村公共文化服务供给中赋予农村居民话语权的重要意义

1.2.1 有利于在农村公共文化服务供给中贯彻人民主体思想

“民惟邦本，本固邦宁”，“民为贵，社稷次之，君为轻”等民本思想是习近平新时代人民主体思想形成的文化源泉。他在中共十九大报告中提出以人民为中心的发展思想，这既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨[4]。不可置否，农村居民是农村公共文化服务供给的核心利益主体，以农村居民为中心，将其根本利益摆在首要位置是贯彻习近平人民主体思想的基本要求。一方面，保障农村居民话语权，了解其文化诉求和服务期望，并以此作为服务供给决策的重要依据，提供相应的与其需求有效对接的文化服务；另一方面，在农村公共文化服务供给绩效评估环节予以农村居民更为广泛的评议权，这些话语赋权举措将对贯彻习近平人民主体思想起着纲举目张的重要作用。

1.2.2 有利于在农村公共文化服务供给中体现公共性价值

基本公共服务供给机制的构建，不仅要强调供给主体、供给范围、供给方式等工具理性，解决“谁来供给”“供给什么”“如何供给”等问题，更要重视公众需求、公平正义、公众满意等价值理性，解决“为了谁”的问题[5]。农村公共文化服务是基本公共服务的重要构成部分，它是兼具“非竞争性”和“非排他性”的纯公共产品，这就要求其供给要以公正平等、公共利益、公众参与等公共性价值作为终极追求。随着农村居民民主观念和权利意识的增强，对公共文化服务的认识逐渐从国家提供的“文化福利”转变为个人的“文化权利”，赋予农村居民话语表达权显得愈加迫切。尊重并扩大农村居民话语权，为其诉求表达和意见反馈创造条件，在充分掌握共同利益和公共需求的基础上提供契合他们真正需要的公共文化服务，这是遏制各级政府组织出于自利动机而产生供给导向扭曲、公共权力异化现象的有效手段，将有助于在农村公共文化服务供给中充分体现公民本位、服务精神、公共责任等行政理念，促成政府施政中公共性价值的回归。

1.2.3 有利于在农村公共文化服务供给中矫治供给侧结构性失灵

随着社会主义新农村建设步伐的加快，农村居民的精神文化需求日益多元，给农村公共文化服务供给侧改革带来了新的挑战。供给侧在农村公共文化服务提供中自然是与需求侧紧密相连的，它意指围绕满足基本精神文化需求问题所形成的供给结构体系，而需求侧则是指农村生产生活场域中居民的基本性、共同性精神文化需求的集中显现[6]。可以说，当前农村公共文化服务供给中显现出的供给与需求不匹配、不协调等问题，归根结底源于供给侧结构性失灵。为实现农村公共文化服务的有效供给，就必须立足于农村居民的精神文化基本需求乃至于个性需求，从供给侧发力，提供契合其需要的公共文化服务，缓解供需矛盾。为此，话语赋权是了解农村居民真实需求的不二法门。为农村居民创设平等开放的话语空间，确保他们的需求可诉说、被倾听、被重视，并将合理部分运用到供给决策过程中去，才能促进农村公共文化服务供需平衡，缩小农村居民实际感知和心理预期之间的落差，如此不失为矫治供给侧结构性失灵的有效办法。

2 农村公共文化服务供给中农村居民话语权不足的基本表现

农村居民是农村公共文化服务供给的目标群体，理应成为供给决策、管理、监督、评估等诸多环节的核心话语主体。反观实践，我国在由管制型政府向服务型政府转变的过程中取得了一些成效，但统治行政模式中的“支配型”话语权及管理行政模式中的“管制型”话语权尚未全面解构，农村公共文化服务供给领域依旧处于政府自说自话的独白话语体系之中，主要表现为农村居民话语权利不充分和话语权力太微弱等。

2.1 话语权利不充分

在农村公共文化服务供给中，农村居民不充分的话语权利是其话语权不足的直接体现。话语权利即言论自由权，它同公民的生存权一样与生俱来，具有不可剥夺性和不可侵犯性，在农村公共文化服务供给领域主要表现为农村居民的需求表达自由和绩效评议自由等。然而，我国农村公共文化服务供给过程行政化倾向严重，以“自上而下”的部门化决策和考核为主，缺乏囊括服务对象在内的需求表达机制和绩效评估机制，处于体制机制之外的农村居民缺乏发言机会，造成供需严重脱节。也就是说，农村居民话语权利不充分主要表现为未充分享有需求表达权利和绩效评议权利等。

农村居民在农村公共文化服务供给中话语权利不充分首先表现在需求表达环节。在绝大多数农村地区，文化大院、乡（村）综合文化站（室）、农家书屋等基础性公共文化服务场馆日渐完备，不过令人惋惜的是，这些文化场所虽然功能较齐全，但是常常门庭冷落，形同虚设。究其原因，不外乎是服务供给决策前不征求或象征性征求服务对象的意见，置农村居民需求表达自由于不顾，以官员意志取代民众偏好，终致供需脱钩，此类问题在农家书屋建设中较为突出。农家书屋是政府为解决农民“买书难、借书难、读书难”问题，建在行政村且具有一定数量的图书、报刊、电子音像制品和相应阅读、播放条件，由农民自主管理、自我服务的公益性文化场所。农家书屋工程于2007年全面推开，截至2017年10月末，全国有农家书屋58.7万家，10年来向广大农村配送图书突破11亿册，农民人均图书拥有量从工程实施前的0.13册增长到现在的1.63册，增长了10余倍[7]。在取得诸多成效的同时，农家书屋出版物选配、采购过程中忽视民意、脱离实际的问题也日益凸显，具体体现在藏书种类由文化主管部门事先确定，在财政经费内统一购买、统一下拨，未给农村居民表达个性化需求的机会，所供图书与农民需求和实地特色大相径庭，最终陷入人流量小、借阅率低的窘境。据悉，国家新闻出版署每年都会印发《农家书屋重点出版物推荐目录》，并规定农家书屋当年补充图书中，推荐目录所列图书占比不低于70%。但是，我国各地农村在经济状况、宗教信仰、人文习俗等方面存在差异，农民文化需求自然不同，如此忽视民众自主权和话语权的“一刀切”图书供给模式难免滋生过分统一、脱离实际、供需错位等问题。2015年，全国政协委员何香久跟随全国政协调研团辗转山东、湖南等省展开调研。实地勘察的某些怪象让他目瞪口呆，不禁慨叹：“从山东到湖南，几乎所有农家书屋的书，都是一样的。山东有很多种甘蔗的书，可山东种甘蔗吗？湖南也有很多种高粱的书，可湖南种高粱吗？”[8]在广西全州县枧塘乡芳塘村，村委主任唐铁生反映：“村民讲究实用，最爱看的是种植、养殖方面的书籍，但这类书籍所占比例只有一两成。”[9]近些年，芳塘村村民大多转种经济效益更好的葡萄、柑橘、圣女果。因为没有经验，在应对各种病虫害时村民常常只能凭着感觉下药。村民秦四华说：“我去书屋里找过，但没找到这方面的书。”[9]想看的书找不到，时间一长，村民也就不愿再去[9]。新华网也曾曝光类似情况，有的农村以渔业养殖为主要产业，但农家书屋里却摆放着大量果树种植图书，文化服务与当地情况相脱节，导致书屋门可罗雀[10]。此外，农家书屋部分藏书晦涩难懂，偏离读者喜好，与农民的阅读水平和理解能力不相适配等问题也不可小觑。2015年，中国民主促进会中央委员会在两会提案中指出，大多数的书屋，根本没有适合农民阅读的实用书籍，却摆着《英汉词典》《资治通鉴》等大部头书籍，甚至是被誉为世界上最难懂的哲学论著《逻辑哲学导论》[11]。在《2018年农家书屋重点出版物推荐目录》中，《秩序的重构：人工智能与人类社会》《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》等与农民需求相去较远的图书映入眼帘[12]。总而言之，农村公共文化服务供需结构失衡反映的深层问题是农村居民话语权利的有欠充分。

在农村公共文化服务供给绩效评估环节，农村居民亦沦为话语权利受损的弱势群体。我国农村公共文化服务供给绩效评估多以上级评估下级的形式出现，缺乏社会组织和公众的有效参与。农村居民作为农村公共文化服务的直接消费者，对政府提供的文化服务品质和效率最具发言权，但目前多数基层公共文化服务绩效评估办法却未将其纳入主体范围，农村居民的评议权受到遏制。在这种体制机制中，上级文化服务部门根据自身需要确定评估标准，下级文化部门则根据上级需要予以迎合[13]。在特定时期，由上级主管部门作为下级政府部门的单一评估主体, 能够提高评估效率,利于促进和推动工作,强化对下级的管理力度,便于应对突发事件、化解难题、完成临时任务等[14]。然而，在现阶段农村公共文化服务供给中，该种评估模式的弊端明显大过于优势，具体体现在农村公共文化服务供给方不以农村居民的需求为导向，而只关注上级政府及部门的偏好，以阿谀逢迎、投其所好为目标，逐渐偏离农村公共文化服务供给的“初心”，文化服务供给质量无疑难以得到保障。此外，农村居民可参与评价的农村公共文化服务绩效考核指标几近空白，例如，农家书屋建设评估的现行指标集中于对硬件设施的考核，而忽视了对设备使用率、平均阅读率等软性指标的考核，也即对农家书屋服务“可及性”（可知晓性、可获得性、可接近性、可接受性、可适应性等）[15]无相应衡量。可见，农村公共文化服务供给绩效评估的主体安排和指标设计都不利于农村居民的参与及其话语权利的实现。

2.2 话语权力太微弱

话语权利是农村居民话语权的基础和前提，话语权力则强调话语表达后所产生的效果和影响，因而它是农村居民话语权利得以实现和实质有效的必要保障，是农村居民话语权的目的和归宿。在现实生活中，农村居民参与基层文化服务需求表达和供给质量评估的现象并不少见，但现有参与模式通常属于告知型参与，此种话语表达仅是形式上的表达，实质性的话语威权并未真正形成。我们将此种状况描述为话语权力太微弱，它在农村公共文化服务供给领域表现为农村居民需求表达效果甚微和供给绩效评议影响偏弱等。

农村居民进行需求表达但未产生理想效果是其话语权力太微弱的首要表现。地方政府文化部门在农村公共文化服务供给决策前往往具有相关决策的倾向性意见，但为了获得公众的支持和认同，往往在决策公之于众前安排公众参与环节，以此了解民众的需求，但参与范围和话语效果受到严格限制，最终结果仍由政府说了算，农村居民的需求表达对供给决策的影响微乎其微，对供给质量提升和自身利益改善的效用很低，甚至可以忽略不计。公益电影下乡作为农村公共文化服务供给的重要项目，是为响应“国家2131工程”，力争在21世纪初于广大农村地区实现一村一月放映一场电影的目标，并最终解决农民看电影难的问题而推行的。但是，近年来，电影下乡遇冷问题愈加普遍，电影送来后，村委会忙前忙后组织动员群众观看，常常出现一场电影只有几个人或放映员一人观看的尴尬局面。造成这一现象的根源是影片与观众偏好存在出入，难以吸引大量观影群众。当前，老人、妇女、儿童构成农村的主要留守群体，在调查走访中发现，电影放映前期，放映员会象征性地征询村民意见、了解村民偏好，但囿于专项资金不充足、不稳定，他们往往无力遵从民愿，所播影片仍以老旧的武侠片、战争片为主，不契合于潜在观影对象的特殊需求，观影人数及播放效果可想而知。据了解，进入公益电影库的都是影院下映很久的影片，不但没有国外大片，新时期优秀国产大片也难以在农村放映。这些过时影片由各省电影公司提供给市县放映队选购，价格在15元至40元不等[16]。电影下乡效果打折扣的另一个原因是放映补贴过低，放映队运转困难。一些放映队为了节约运营成本，往往尽可能购买价格便宜的影片，以致在电影下乡活动中有量无质[16]。易言之，农村居民在影片挑选中进行了偏好表达，但话语效果甚微。此种观影需求的收集具有随意性和零散性，后续整合、吸纳和采用更是付之阙如，农村居民在服务供给决策环节的需求表达难以对影片选择产生决定性影响，放映队挑选影片的原则依旧是节省开支，而非受众喜好，这将直接导致供需错位，电影下乡的效果大打折扣。

农村居民话语权力太微弱还体现在农村公共文化服务供给绩效评议影响偏弱上。当前，我国农村公共文化服务供给绩效评估指标主要包括文化场馆建成数量、文化活动类别及次数、文化服务质量、文化服务效果、服务对象满意度等。然而，在这些指标的权重分配上，诸如农家书屋等场所数量、书屋图书数量、电影放映次数、技能培训次数及类型等指标权重较高，而文化场馆人流量、文化设施利用率、图书借阅率、观影人数、培训效果等指标权重相对较低，目标群体满意度在评估指标中所占比重更低。例如，2009年12月，江苏省下发《江苏省乡镇文化站建设达标评分表》，内中一级评估指标涉及4个分项：一是基本设施设备45分，二是人力资源（文化干部）20分，三是运行机制20分，四是活动内容15分；二级指标则针对公共文化服务的有关具体运行和操作环节设计，可见，一、二级指标均未涉及公众满意度[17]。2015年10月，浙江省杭州市萧山区发布《乡镇（街道）公共文化服务评估规范》，它是全国首个镇级公共文化服务评估标准。在内容上，评估指标体系设置了公共文化投入、公共文化设施、公共文化队伍、公共文化活动、其他5大类、26项指标和加分项[18]。从以上两份文件内容不难推测，多数考核指标只能由上级部门进行考评，需要农村居民参评的指标或许只有公共文化活动内容。由此可见，虽然农村居民在农村公共文化服务供给绩效评估环节实现了一定评议权，但其服务感知和服务评价对最终考核结果影响很小，几乎未触及到评议影响力的形成抑或产生的评议影响偏弱，无法成为对供给方进行奖惩的依据，亦难以运用到今后农村公共文化服务供给质量改进中去。

3 农村公共文化服务供给中农村居民话语权不足的原因分析

3.1 话语表达能力比较低

话语表达能力较低是致使农村居民在农村公共文化服务供给中话语权不足的内在原因，具体表现在话语意识、文化水平、信息获取能力、组织化程度等方面。

首先，农村居民话语意识淡薄是提高话语表达能力的内生障碍。一方面，农村居民文化权利意识不强，认为政府是农村公共文化服务供给主体，自身不过是一个客体而已，只要被动接受文化服务而不必非要什么发言权不可，因而无意培养自己的话语表达能力；另一方面，农村居民对话语表达效果缺乏信心，偏信自身话语影响微弱，故而行使话语权的积极性逐渐衰减，不易生成增强话语表达能力的动机。其次，农村居民文化水平不高是话语表达能力偏低的客观原因。较强的话语表达能力在一定程度上依赖于良好的文化水平。由于受教育程度普遍偏低，农村居民有时难以运用恰当的语言和方式表达真实诉求和心理预期，对话语效果产生直接的负面影响。再次，农村居民较差的信息获取能力往往造成信息掌握的不充分，从而影响话语表达能力和话语可信度。受经济条件和网络技术限制，边远地区农民接触现代通信设备的机会仍然不多，还依赖于电视、广播、报刊等传统媒介获取信息，这无疑延滞了文化资讯获取速度。因信息匮乏而只能依靠感性认识、诺诺怯语的服务对象在与信息充足而可以侃侃而谈的服务供给者的抗衡中，势必位居下风，话语锋芒无以显露。最后，农村居民组织化程度偏低直接抑制了其话语表达能力。现今，农村居民在表达诉求时偏重于个人狭窄利益并以分散、无序的个体表达为主，而以凝聚共同利益的社会组织为载体进行话语表达的情况较为鲜见。然而，在要求话语实现的情况下，依赖于个人利益总的来说是不能令人满意的[19]。况且农村居民个体势单力薄、资源有限，他们在同高度组织化的供给主体的博弈中处于劣势地位，难以扩大话语影响力，甚至无法充分实现话语权利。

3.2 话语文化不崇尚平等

福克斯和米勒在引用汉娜阿伦特的对抗性紧张关系观点时指出，在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声；也就是说，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的[20]。据此，我们认为良好的话语文化应如是，各话语主体地位平等，但他们必须为了争取话语主导权而展开激烈辩驳，没有任何一方是预设的话语权力执掌者，否则这场对话的游戏规则就该遭到质疑了。然而，农村公共文化服务供给领域现行的话语文化趋于闭塞，话语霸权横行，话语空间封闭，服务供给者与服务对象地位不对等，势均力敌的据理博弈难觅踪迹，话语传播和话语效果被强势一方操控，最为直接的体现是服务供给中需求表达、民主决策环节的缺失。《中国公共文化服务发展报告（2007）》曾指出，公共文化服务运行链条有明显缺环，其具体表现为缺少公共需求表达和收集环节以及与需求表达相对应的公共选择环节；缺少民主透明的公共文化预算体系，投入中的监督和问责机制没有形成；缺少公共决策的制度设计，从预算的执行到产品提供的诸多环节中，公众参与的环节缺失；缺少公民社会参与的制度设计，公共文化产品供给模式不完善[21]。造成如此话语亚文化的原因在于政府官员“官本位”观念根深蒂固。基于“理性经济人”的假设逻辑，政府官员在农村公共文化服务供给中有追求部门效用最大化的行为动机，以部门效益优先为原则确定供给决策方案，较少顾及农村居民的主体地位和文化需求，更多地将其视为物品的“被动消费者”和文化的“受教育者”。为了使符合自身利益的决策出台，文化行政部门倚仗权力地位和信息资源，在对话伊始便破坏主体平等原则，通过减少发声机会抑或控制舆论导向以虚化农村居民的决策地位，终致农村居民话语权利不充分或实现了表达权却仍无法达到预期话语效果的局面。在这种缺乏开放性和包容性的话语文化中，理应由论辩出彩方掌控的话语权力，却受话语霸主的意志支配，话语霸主们无需全力争辩就已牢牢把控话语权。本该硝烟弥漫的对话场域变得缄默沉寂，农村居民因话语权不足而产生的积郁或如暗潮涌动，隐患犹存。

3.3 话语制度建设不健全

完善的话语制度是在农村公共文化服务供给中实现农村居民话语权的重要保障，而我国在话语制度建设方面实属欠缺，具体表现在需求表达制度、决策参与制度、绩效评估制度等。

第一，需求表达制度不健全。国际国内均有保障公民话语自由的相关条款，但规定过于笼统，并无详细配套措施，更未出台专门针对农村居民文化服务需求表达的政策。例如，联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条明确规定：人人有权持有主张，不受干涉，人人有自由发表意见的权利[22]；中国《宪法》第34条规定：公民有言论自由的基本权利[23]；《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第13条提出：建立群众文化需求反馈机制，及时准确了解和掌握群众文化需求[24]。但是，这些规定没有及时转化为具体制度，为有关公民特别是农村居民需求表达提供制度保障。第二，决策参与制度不健全。目前用以保障农村居民文化服务供给决策表达权的规定较少。虽然我国在2017年3月起施行的《公共文化服务保障法》标志着我国文化法治建设取得突破性进展，但其中关于民主决策的规定仍不完善。例如，《公共文化服务保障法》第15条规定：公共文化设施的选址，应当征求公众意见[25]。该条款属于原则性规定，强调“征求公众意见”却未提出实施程序，且文字表达使用“应当”一词，更多地带有引导、鼓励意味，而缺少强制性，这易使公众在文化服务供给决策环节的话语权异化为政府手中的行政自由裁量权，难以切实保障农村居民话语权的实现。第三，绩效评估制度不健全。已有农村公共文化服务供给绩效评估制度不科学、不合理。人民是政绩的阅卷人，农村居民是农村公共文化服务供给的目标群体，其消费体验是服务供给质量的直接反映，应充分享有话语权。而现实状况是，农村居民时常被排除在文化服务供给评估主体列表之外，其满意度未被纳入绩效考核指标体系或所占权重很低。不健全的绩效评估制度违背了人民主体思想，限制了农村居民的法定评议权，也难以实现农村公共文化服务的高质量供给。

3.4 话语渠道堵塞不通畅

话语渠道是话语传递的载体，是连接话语主体和话语受众的桥梁。然而，农村公共文化服务供给领域凸显的话语渠道堵塞不畅问题直接影响了农村居民话语权的实现。

传统话语渠道精英化是话语渠道不通畅的首要表现。在经济结构多元化、社会阶层多极化、利益诉求复杂化的社会环境中，现有的传统话语渠道被社会精英阶层把持着，农村公共文化服务供给对象的个性化表达受到巨大阻碍。具体来说，人大、政协和党代会等正式组织是农民文化权利表达和行使的重要渠道，但这些主渠道表达方式正日益显示出精英化的特性，即在参与表达和投票的主体构成上，农民的比重和员额严重偏低。农民的呼声和吁求趋于衰弱，决策权和话语权正逐步被其他群体和阶层所掌握，农民的文化需求和权益很难满足和实现[26]。显然，农村居民较难通过趋于封闭化和形式化的传统制度性渠道表达文化服务诉求，从而催生了越来越多非理性化、非制度化、非法治化的扭曲了的话语表达方式，给民众利益和社会秩序带来巨大的危害。

新型话语渠道低效性是话语渠道不通畅的重要表现。随着电子政务的飞速发展，政府网站、政务微博微信、政务App等新媒介演变为农村公共文化服务供给中农村居民话语表达的重要渠道，但其可用性和有效性仍有待提高。一方面，偏远落后农村地区受经济条件和技术水平限制，尚未实现通信网络全覆盖，当地农村居民无法利用新媒体表达文化诉求，新型话语渠道的适用范围十分有限。另一方面，诸如政府网站的现代官民互动渠道存在闭塞不畅、诉求-回应机制尚未形成等问题。近年来，各地政府不顾实情、一哄而上陆续建设政府网站，而后因资金、技术、专业人员匮乏导致“僵尸”网站、“睡眠”栏目不断出现。针对民众网上留言，政府工作人员不回应、逾期回应、答非所问、应以官话套话及虚话大话等问题愈发普遍，严重影响政府公信力。2015年，国务院办公厅组织开展第一次全国政府网站普查，结果显示，421个不合格网站中83%集中在县级以下，而文化部门网站占比不低，如广东省“始兴县文化广电新闻出版局”网、四川省“合江县文化体育广播电视局”网、新疆维吾尔自治区“伊吾县文化体育广播影视新闻出版〈版权〉局”网等均在不合格政府网站名单之列；普查情况通报中还特别提到，14.7%的网站互动功能缺失，政府与公众交流缺少有效途径，主要表现为部分政府网站无互动交流栏目或互动栏目长期不回应[27]。由此可见，农村居民欲借基层政府网站等新型渠道在农村公共文化服务供给中实现话语权略显低效，甚至无效。

4 实现农村公共文化服务高质量供给中农村居民话语赋权的路径选择

4.1 大力提高农村居民的话语表达能力

农村居民作为基层公共文化服务供给的话语主体，提高其话语表达能力是实现话语权利和话语效果的根本要求。第一，逐步增强农村居民话语表达意识。这可从内外两方面着手，在内在建设上，农村居民要彻底改变错误的自我角色定位，认清自己在农村公共文化服务供给体系中的主体地位，提高文化服务需求表达的自觉性和自信心；在外部培育上，广泛开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的村民自治活动，以此唤醒农村居民公民意识和公共精神，激发农村居民话语表达的主动性和理性化，进而提高其话语表达能力及自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的能力。第二，基层政府应加大对农村居民科学文化素质培养的力度和频度。在保证九年制义务教育阶段零辍学率的前提下，充分利用农民夜校和乡村讲习所等平台普及科学文化知识、举办科学普及活动，以此提升农村居民科学文化水平，并努力增强其话语表达逻辑。第三，农村居民应主动培育信息捕获能力，基层政府积极开放开拓信息发布渠道，确保农村居民及时便捷地获取文化服务资讯。同时，扩大偏远农村地区信息网络覆盖范围，健全信息披露制度，完善政府网站信息“主动公开”和“依申请公开”途径等亦是提高农村居民信息获取能力必不可少的条件。第四，基于共同利益结合而成的具有高度向心力的农村社会组织是农民话语表达的重要载体，不断提高农民话语表达组织化程度对扩大其话语影响力大有裨益。完善相关法律法规，为农村社会组织的孵化、成长、壮大提供良好的制度环境和技术支持。农村社会组织自身应致力于管理制度、组织架构、组织文化等方面的自我优化。此外，正确处理好基层党组织、村民自治组织、乡村社会组织、村民之间的关系与农村社会组织功能的充分发挥密切相关。农村基层党组织在社会治理实践中存在对农村治理事务“直接包办”和“直接替代”趋向，弱化了基层社会自治组织，这不利于农村社会治理的多元、健康、持续发展。因此，如何在保持基层党组织的领导基础上，增强与多元主体的协同，在治理秩序和治理活力之间找到平衡点，是必须要解决的乡村系统治理问题[28]。简言之，功能完善、发展成熟、独立自主的农村社会组织是农民实现知情权、参与权、表达权、监督权的最佳依托。

4.2 致力培植平等的话语文化

公正平等、开放包容的话语文化是维护话语主体言论自由的社会基础。在农村公共文化服务供给领域，供给主体——政府和供给对象——农村居民是话语博弈双方，现有的缺乏平等性和开放性的话语文化引致双方话语地位在对话伊始便失衡。与政府组织相比，农村居民在农村公共文化服务供给体系中处于劣势地位，平等的话语文化是农民与政府官员建设性对话，并形成一定话语影响不可或缺的条件，这需要言说者协力营造。首先，农村居民作为基层文化服务供给的核心利益主体，要明确自身的主体地位，主动行使话语表达权，捍卫言论自由权和对话辩驳中的平等地位，对于垄断话语权力的蛮横行为要及时揭发检举，努力塑造自由平等、开放包容的话语氛围。其次，随着公众民主意识的增强和服务型政府建设的推进，逐步摒弃官僚主义作风，以“民本位”思想取代“官本位”思想是大势所趋。要深入开展国家公职人员思想教育活动，培育以人民为中心的治理思想，强化公共责任意识和服务意识，这是形成公平、公正、公开话语环境的概念根基。再次，农村居民的文化服务需求日益趋向个性化，传统“一刀切”方式所提供的高度同质化服务已难以适应多样化的需要，这就要求文化行政部门树立以需求为导向的公共服务理念。尊重和扩大农村居民话语表达权，增强政府的开放性与可接见性，形成上下互动、平等协商、兼容并蓄的话语文化，及时了解并迅速回应农村居民文化服务诉求，实现农村公共文化服务供需的精准对接。最后，相关监管部门应加大监督惩治力度，严厉打击话语霸主，摧毁话语霸权，对农村公共文化服务供给过程进行动态化的全程监督，特别关注需求调查环节和民主决策环节的公民参与状况，对象征式参与和形式化表达等行为不予轻饶，与此同时，鼓励服务对象就民主参与遭压制、话语表达受操控等问题进行投诉举报，官民双方共同致力于营造和维护自由博弈、和谐磋商的话语文化。

4.3 建立健全话语保障制度

科学合理的制度设计是农村居民掌握话语权并顺利实现文化利益的必由之路。首先，加快文化服务需求表达制度建设，使其规范化、常态化。需求表达制度要明确规定实施原则、目标、步骤等内容，提高该制度的精准性和可操作性，避免宏大叙事、泛泛而谈。在农村文化服务需求倾诉对象上，农村居民更乐意向有威望、信得过的老干部、老党员表露真实意愿。为此，可探索建立“党群中心户”制度，把名望声誉高、热心村务的农村“三老”发展为党群中心户，发挥其在农村居民诉求征询、意见了解等方面的特有优势。当然，制度精细化设计后还有赖于付诸实践，在及时准确掌握农村居民真实文化诉求的基础上，根据实际制定农村公共文化服务“菜单”，开展“订单式”服务，确保农民需求在供给中得以体现，切实保障农村居民在基层公共文化服务供给中的话语权。其次，加强文化服务供给决策参与制度建设，使之民主化、长效化。打破传统惯有的决策规则和决策程序，设立利益博弈机制和利益协调机制，完善农村党员和村民代表民主议事听证制度，将农村居民纳入决策主体范畴，提高他们在决策人数中的比例，构建“多方参与、自下而上、互动协商”的民主决策模式，推动决策规则由“政府说了算”向“官民共定夺”转变。在实践中，以“民主恳谈”为主要特征的温岭模式将原本游离于体制之外的草根民主形式正式引入现行政治体制内，与村民会议和乡镇人民代表大会相结合，并使之逐步制度化、程序化和规范化[29]。这或许可为构建基层民主对话、参与式决策和参与式预算提供经验借鉴，有助于充分保障农村居民在农村公共文化服务供给决策中的话语权。最后，完善文化服务供给绩效评估制度建设，使其科学化、实效化。完善绩效评估制度要明确评估标准、评估主体及指标体系等。在农村公共文化服务供给绩效考评中，要把农村居民的评价作为衡量工作成效的标尺，构建囊括农村居民在内的多元主体参与的绩效评估体系。要注重优化绩效评估指标，建立“以公众为导向”的农村公共文化服务供给绩效评估体系，以公众感知为重点，适当增加服务质量、服务效果、民众满意度等指标权重，提高评价指标的科学性和全面性。据悉，东莞市作为全国首批国家公共文化服务体系示范区，它在基层公共文化服务绩效评估体系构建上堪称典范，其可取之处在于将服务效能作为重要考评指标，高度关注农村居民基本文化服务项目知晓率，农村居民参与基本文化服务项目及各类文化艺术活动的人次及比率，以及不同群体对服务的满意度等[30]。诸如此类绩效评估制度方能确保农村居民评议权的实现，由此倒逼农村公共文化服务供给向高质量转变。

4.4 不断完善话语表达渠道

完善农村公共文化服务供给中的话语表达渠道包括畅通传统渠道、优化新型渠道、拓宽组织化渠道。第一，乡镇及以上层级要充分发挥人大、政协、党代会等传统话语渠道的作用，出台相关规定和配套措施提高农村居民在会议主体中的比重，避免社会精英的话语垄断，促使农村居民在基层文化服务供给相关会议中顺利实现决策参与权和话语表达权。在农村一级利用村民会议和村民代表会议等传统渠道，汇集民众的文化服务需求，并将其转化为决策依据。第二，大力开拓和优化新型话语渠道，提高农村居民话语表达渠道的多样性和有效性。不断改善农村网络通信条件，大力推广政府网站、政务微博微信等新媒介，并帮助农村居民提高使用技能，以此作为高效便捷的现代化诉求表达渠道。若经费允许，还可在综合性文化服务中心添置智能显示屏，滚动播放当地基础文化设施筹建计划、农村公共文化活动安排、文化项目建设资金使用情况，并增设留言互动功能，为农村居民表达话语提供便利。优化新型渠道，提高其可用性和有效性亦不容忽视。按照国务院办公厅于2017年5月印发的《政府网站发展指引》规定，已有的乡镇、街道政府门户网站和县级文化部门网站要将内容整合至县级政府门户网站[31]。在此基础上，强化县级政府门户网站解读回应、互动交流的功能。鼓励农村居民通过互动留言栏目表达文化服务需求，以制度化、常态化的全国政府网站普查、季度抽查为手段，推进解决政府网站“内容更新不及时、信息发布不准确、交流互动不回应、服务信息不实用”等问题，促使相关公职人员及时查看、处理、回应公众关切，将基层政府门户网站视为听取民意、了解民愿、汇聚民智、回应民声的重要平台，并将其建设成为农村公共文化服务供给对象话语表达的有效渠道。第三，进一步拓宽农村居民话语表达的组织化渠道。在农村居民个人话语支配力弱的情况下，农民可依托社群、团体等社会组织进行有效表达，这将有助于提升自身话语影响力和政府的回应性。因此，要鼓励和支持村民议事会、村民理事会、村民参事会、村民监事会、乡贤会等乡村社会组织的创立和发展，不断丰富农村居民在农村公共文化服务供给中话语表达的组织化渠道，形成共建共治共享的多元协同格局。