香港肃贪成功不能仅归功于廉政公署

文_李莉（北京海淀）

中国香港素来被认为是世界上少有的廉洁之城。从腐败到廉洁，这个巨大的转型背后，是什么因素起到了关键作用成为学界一直探讨的话题。众多研究表明，于1974年创立的廉政公署（ICAC）是香港肃贪历史上最为重要的分水岭，香港肃贪经验的成功都归功于廉政公署这个独立的肃贪机构。经过43年的发展，廉政公署已经成长为一个具备娴熟办案技巧的专业性质的肃贪机构。从内部构成上看，ICAC的职员人数已经较1974年增长了3.6倍，从早期的369人发展到今天的1321人，且职员构成已经基本实现本土化。ICAC的经费预算也增长了64倍。

与此同时，从外部认可来看，廉政公署已经得到公众的普遍认可与支持。据廉政公署1994年至2016年的年度民意调查报告显示，一直有超过98%的民众表示对廉政公署的支持和信任。另外一项指数也间接证明了公众的认可程度，即公众参与举报的行为。廉政公署的年度报告显示，1974年，仅有35%的案件是由民众举报查办的。至1980年后，该数字上升至56%。而2000年之后，该数字已经上升至70%以上。2016年的民意调查数据显示，有78.1%的受访者表示愿意举报贪污。

然而，当我们回顾历史却发现，香港的肃贪成功并不能仅仅归功于廉政公署，除此之外，还有更多要素促成了香港社会的肃贪大转型。

社会观念的转变

学者莱思布里奇于1985年开展的一项民意调查研究表明，从1842年到1941年，香港市民将腐败视为一种司空见惯的生活习俗。更有学者发现，早在1850年时，香港警察领域腐败现象就已经非常普遍。这种将腐败视为一种生活习俗或习惯的现象一直持续到20世纪70年代。

随着廉政公署的建立，其对公众的廉洁教育不断深入。经过43年的廉政教育，公众已经逐渐形成了“零容忍”的廉洁观念。据廉政公署公布的年度调查显示，公众对腐败持有较强的厌恶感，同时公众相信廉洁社会对于香港的长远发展具有重要意义。其中2012年的相关调查报告显示，有99.2%的受访者认为保持香港社会的廉洁将会有益于香港吸引外资，带来各种经济收益。同时，在2011年的年度调查1500名随机受访者中，约有80%的人对腐败持 “零容忍”态度。而从另外一个数据也可以看出，自2001年首次进行相关调查以来，香港市民对于腐败的容忍度的平均分为0.7分。

成熟稳定的法治体系

香港成功肃贪的关键原因还在于有一套成熟而稳定的法治体系，这套体系也是支持廉政公署有效运转的重要基础。香港目前针对肃贪的法律共有三部，它们分别是《防止贿赂条例》《廉政公署条例》和《选举舞弊条例》。香港城市大学卢铁荣教授认为，“ICAC的成功运作就在于《防止贿赂条例》提供的法律支持”。

《防止贿赂条例》于1971年颁布，并于1974年修订，之后一直沿用至今。这部法律成为香港肃贪的指导性法律条文，具有非常重要的地位和作用。

在这部法律中，针对公务员贪污腐败犯罪的规定最为详细。其中针对公务员贪污犯罪的相关条文可以分为三种类型：针对公务员的收入的规定；针对公务员的生活条件的规定；针对公务员的非法所得的规定。

首先，针对公务员的收入，《防止贿赂条例》第三条明确规定：“任何订明人员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪。”

其次，针对公务员生活水准的规定以及不明来源所得的规定都集中在《防止贿赂条例》第十条当中，“任何现任或曾任行政长官或订明人员的人 （a）维持高于与其现在或过去的公职薪俸相称的生活水准；或（b）控制与其现在或过去的公职薪俸不相称的金钱资源或财产，除非就其如何能维持该生活水准或就该等金钱资源或财产如何归其控制向法庭作出圆满解释，否则即属犯罪。”

卢铁荣教授认为，《防止贿赂条例》中最具威慑力的条文就是第十条关于不明收入来源的规定，因为公务员贪污犯罪中最为明显的就是财产与收入所得不符，据此条规定就可以涵盖任何无法解释非法所得的犯罪行为。因此，学者寇奇认为，《防止贿赂条例》实际上为ICAC的执法提供了明确的职责，明确了具体的权力边界，这些都为ICAC赋予了极强的执法效力。

较高水平的GDP

学者寇奇通过比较新加坡、泰国、韩国和我国香港地区的肃贪经验发现，治理腐败除了取决于领导人的意志，还必须考虑到以下三个方面的因素：国家或地区规模、人均国内生产总值和人口状况。而其中，寇奇又特别提到GDP的重要作用。他认为只有拥有较高水平的GDP，才能保障公务员有较高的薪酬水平，同时还能够为肃贪机构提供较高的执法经费。

事实上，香港43年来肃贪成功的一个重要因素就是拥有较高水平的GDP。从1974年至今，香港的GDP发展一直呈现增长趋势。无疑，这种高增长的GDP发展水平为ICAC提供了最为有利的物质保障，为其有效治理腐败提供了坚实的基础。

发达的媒体

良好的媒体环境也是香港治理腐败取得成功的重要因素之一。具体而言，在香港，媒体在肃贪方面起到两种功效：其一是监督，其二是教育。

就监督而言，早在20世纪70年代，香港的媒体就开始发挥监督政府官员的职能。最具标志性的事件就是媒体参与报道发生在1973年的葛柏贪污案件。当时，正是由于媒体的积极介入，深入报道警官葛柏涉嫌贪污继而又逃回英国一事，才会引起香港社会的极大关注和不满。通过对葛柏案件的报道，媒体充分发挥了监督公共权力的职能，引发了全社会对于腐败问题的反思。也正是通过这个案件，香港社会对于治理腐败的诉求开始真正清晰起来。因此，大众媒体有效地促进了公共服务，尤其是公务员队伍保持廉洁。

对于香港的肃贪而言，媒体的另外一个重要功用就是教育。早在20世纪70年代，ICAC成立之初，其社区关系部门就开始利用大众媒体对市民进行廉洁教育。当时主要采取的形式是海报宣传。进入到90年代之后，各种媒介形式都被广泛采用，例如拍摄电视连续剧、广告片，制作海报和卡通故事等。其中，就海报宣传而言，数量不断增多，规模不断扩大，日渐形成较为广泛的影响。这些廉洁理念都通过大众媒体的广发宣传深入人心。例如针对青年所进行的“青年道德教育”活动就采用一只动感十足的卡通兔子形象，深受青少年的欢迎。

进入到20世纪60年代后期，伴随着第二代移民的成长，他们的生活环境与物质境况已经比起他们的父辈有了很大的改善，同时由于受到西方文明的熏陶和影响，现代民主理念和权利意识非常明显。因此，区别于他们的父母，他们已经转变为市民。在这样的转变发生之后，年轻一代对于严重的腐败表现出强烈的不满并诉诸于激烈的抗议与斗争。进入到20世纪80年代之后，香港的市民社会逐渐发展壮大，尤其在1997年回归之后，香港的市民社会发展更加趋于成熟，反对官员贪污和官商勾结的社会抗议活动极大地鼓舞了市民倡导廉洁的信心。