PPP模式在城市道路隧道项目中的应用与思考

何天铭　吴成钢　李宗梁

摘要：杭州庆春路过江隧道项目作为采用PPP模式投资建设运营的城市道路基础设施项目，在项目的实施过程中项目投资、质量、安全、工期和运营都得到了很好的控制。本文主要侧重介绍该项目在PPP模式下的具体模式、实施流程、资金筹措、回报机制等，进一步对隧道在建设和运营过程中的问题进行了探讨，对其他城市道路隧道PPP项目的实施具有一定借鉴意义。

关键词：PPP模式；城市道路隧道；思考

0引言

杭州庆春路过江隧道项目引入PPP模式不仅解决项目建设资金问题，而且还为城市跨江道路交通的发展提供了强劲的动力。PPP投融资模式改变了城市重大基础设施仅靠政府出资的单一形式，调动了社会资本参与城市重大基础设施建设的积极性。由于城市道路基础设施建设建设属于资本密集型和技术密集型行业，如何有效的推动PPP项目的实施，关乎工程建设本身的好坏和项目目标的实现等问题。

1项目概况

1.1项目基本情况

杭州庆春路过江隧道是杭州市首个采用BOT模式建设的大型城市基础设施PPP项目，是连接杭州市钱江新城和杭州萧山钱江世纪城，均衡钱塘江两岸发展的重要过江通道。隧道选址位于钱江三桥下游约2.3公里处，北接庆春东路，南连市心北路。工程投资概算194727万元，因重大设计变更调整概算为213083万元。

1.2项目建设内容和规模

庆春路过江隧道项目主要建设内容包括隧道土建结构、交通工程及安全设施、隧道管理中心以及江北接线道路。隧道主线为分离式双向4车道，江北布置一对与主线并行的匝道。根据结构形式不同隧道分为江中盾构段、两岸工作井、两岸明挖暗埋段和两岸敞开段等几个部分。隧道主线左线长3765m，右线长3761.97m，盾构段总长3532.64m。

1.3项目背景情况

随着杭州市经济社会的快速发展和区域发展空间的扩大，对城市道路建设提出了新的要求。加快城市交通建设，完善路网布局，对于进一步提升城市竞争力，促进国民经济协调发展，具有十分重要的作用。杭州庆春路过江隧道项目的建成有利于形成以钱塘江为轴线的跨江、沿江发展格局，实现从“西湖时代”转向“钱塘江时代”：有利于优化城市路网布局，缓解过江交通压力。

庆春路过江隧道项目于2008年5月全面开工建设，2010年12月28日建成通车并投入运营，目前日均车流量超过4万辆。

1.4社会资本方概况

浙大网新集团是本项目的投资人。浙大网新集团依托浙江大学学科优势，将传感、控制、计算机、云技术、大数据等技术，通过智慧园区、智慧城市管理、轨道交通、能源环保、智慧商务、智慧生活领域的技术、产品、解决方案为公共服务、民生、经济转型升级，城市可持续发展提供专业化、高品质的服务，已经成为信息技术服务领域的技术领先者，机电系统服务领域的技术创新者和城市建设领域的新兴力量。

2运作模式

2.1具体模式

杭州庆春路过江隧道项目作为PPP项目采用BOT模式建设，由杭州市政府授权的项目PPP招标人通过公开招标结合竞争性谈判的方式选择项目投资人，政府授权投资人拥有特许专营权。投资人按规定成立项目公司，负责项目的投资、建设以及运营管理，并在特许专营期满后向PPP招标人或PPP招标人指定的部门无偿移交项目。项目公司在设立后按程序向主管部门申请变更为项目的建设单位。

2.2实施流程

2.2.1项目确立

项目可行性研究报告经浙江省发改委批复立项，根据《杭州市市政公用事业特许经营管理条例》及经济社会发展的要求，由杭州市发改委会同市政公用事业行政主管部门对项目组织PPP模式论证，报杭州市政府批准。

2.2.2拟定PPP实施方案

项目PPP实施方案由杭州市市政公用事业行政主管部门会同杭州市发改委拟定实施方案，并组织规划、土地、建设、环保、财政、价格、国资等部门按各自职责对特许经营项目实施方案进行审查和论证，经修改后报杭州市政府批准。通过多次召开联席会议商定关于项目的PPP招标主体、PPP招标范围、期限、税收分成、费用分担以及融资成本等事项。

2.2.3 PPP招标准备

PPP招标人聘请咨询机构准备资格预审文件，制定资格预审标准，准备PPP招标文件。

2.2.4资格预审

资格预审包括预审申请人提交的申请文件及对各申請人实地调研两部分。

2.2.5准备投标文件

PPP招标文件发出，项目潜在投资人准备投标文件。

2.2.6投标文件评审

庆春路过江隧道项目参照《招标投标法》中的公开招标方式，邀请不特定的法人或组织参与投资方案的竞争，PPP招标投标截止后，由PPP招标人组建评审委员会，按照PPP招标文件中规定的评审标准对投标人提交的标书进行评审。经招标人组织的评审后按照综合得分从高到低选择前两名进入第二阶段的竞争性谈判。

2.2.7竞争性谈判

由PPP招标人组建的谈判小组与入选的前两名进行竞争性谈判，竞争性谈判的程序参照《政府采购法》的有关规定，并将最终谈判结果上报市政府，由政府部门正式发文确定项目投资人。

政府部门专题会议明确通过PPP招标竞争性谈判同意浙大网新集团作为项目投资人：要求PPP招标人进入合同商洽；杭州市财政局牵头落实专营补贴支付细则；杭州市发改委牵头落实项目主体变更等工作。

2.2.8合同授予

2007年6月，根据市政府批复，PPP招标人与投资人签订《投资框架协议》，投资人组建项目公司。同月，项目公司与PPP招标人签订项目BOT合同。

2.2.9项目实施

项目公司依据BOT合同通过公开招标确定设计施工总承包单位和监理单位，并签订各项与项目执行相关的合同。2008年5月庆春路过江隧道岸上段主体结构开工（合同执行），2010年12月28日建成通车，特许专营期至2029年12月27日止。endprint

2.3资金筹措

项目资本金由投资人以自有资金投入。后期资金采用银行质押贷款，项目公司以项目专营权进行质押，并向PPP招标人办理质押登记后取得相应贷款。

2.4回报机制

政府部门授予项目公司在PPP招标确定的期限内（建设期3年，运营期20年）享有建设、运营、维护项目并向PPP招标人收取专营补贴的专营权。每年度专营补贴基数固定，仅因利率浮动、实际缴税、法律法规变动而调整，其他因素不再调整。同时授权项目公司拥有隧道冠名权以及电力、电信经营权和建设用地范围内的广告经营权。

2.5主要权利和义务的约定

2.5.1 PPP招标人的主要权利和义务

①协助项目公司获得、保持和延续项目所必须的批复文件。②协助项目公司获得建设项目、运营和维修项目所需的公用设施，包括电、水和通讯设施。③除非保护公共利益、PPP招标人履行法定职责、行使合同约定权利的需要，不干预项目的建设、运营和维护，并尽最大努力减少可能第三方对项目的干预。④为项目公司融资出具相关的证明文件。⑤承担工程的征地拆迁费用。⑥监督和检查项目设计、建设、运营和维护。

2.5.2项目公司的主要权利和义务

①在专营期内享有使用用地范围内土地、取得专营补贴、隧道冠名及隧道用地范围内广告经营权和因第三方于用地范围内铺设电力、电信线路而享有的向第三方收取租金或有偿使用费用的权利。②项目专营权在专营期内专属于项目公司，不再授予他人。③在专营期间可以依法将本项目专营权下的有关收益权设定质押。④按照合同到位资本金，保证按合同实施建设并按期竣工通车。⑤运营期必须按照合同负责运营和维护、定期检修保养。⑥在建设期及运营期内以投保人身份以重置价格对本项目进行足额保险。⑦接受PPP招标人和市政设施监管机构的监管。⑧项目公司按照合同规定取得的其他经营收益，不列入专营补贴投资回报的计算范围。⑨负责将符合移交标准的完好隧道移交给PPP招标人或其指定的接管机构。

3借鉴价值及思考

3.1项目推动的难点

3.1.1项目边界条件复杂，对实施方案要求高

采用PPP模式建设城市过江隧道，国内可参考案例少，对于项目公司的专营授权范围、项目回报模式、专营补贴的合理范畴、项目风险分配、运营期监管、税收的分配等复杂边界条件均需具体确定，同时还需兼顾方案的前瞻性和可借鉴性。项目在方案确定阶段政府成立了PPP招标委员会针对项目复杂边界牵头各职能部门进行具体研究，并聘请有类似项目经验的咨询机构参与研究，经过科学研究的实施方案成为项目成功的基础。

3.1.2两个行政区划的协调影响项目执行效率

本项目涉及两个行政区划，PPP招标人在项目执行中发挥区划间的协调作用，但由于两个行政区划的财税、建设管理体系不同，在税收归属、前期费用承担、土地批准、工程规划、施工许可等方面均存有协调难度。项目进入运营期后，专营补贴的收取受到两地前期费用和税费分成等问题影响，收款多次延期，影响项目公司的还本付息和运营支出。实践证明，跨区划项目的深入统筹，对于提高项目执行效率和减少项目影响因素具有实际意义。

3.1.3政府主导的重大变更对BOT合同执行影响巨大

本项目在实施中因政府规划调整被迫进行重大变更，变更幅度接近项目概算的10%。受其影响，项目公司被迫停止部分建设，开展修改初步设计的研究和论证，重新完备建设程序，BOT合同结算也因此变得异常复杂，增加了大量的后评价工作，项目建设组织和建设进程也受到了巨大的影响。

实践表明，在BOT项目执行中应避免政府主导的重大变更，该等变更可能导致投资人收益严重受损，影响到项目建设进程和投资人履约信心。尤其是重大变更导致投资大幅增加时，直接影响投资人的收益预期，易造成融资困难、建设进程延误等后果。

3.2项目的创新点和重要经验

3.2.1科学方式选择最优社会资本方是项目成功的基础

项目PPP招标采用两阶段竞争方式。第一阶段，参照《招标投标法》中公开招标方式，组织专家评审委员会对各投资方案进行综合评价，选择前两名进入第二阶段的竞争。第二阶段，参照《政府采购法》中的竞争性谈判程序，组织专业谈判小组与前两名投资人竞争者进行竞争性谈判，并将最终谈判结果上报市政府确定项目投资人。通过两阶段竞争方式选择最优社会资本方，保障了项目的PPP招标质量。

3.2.2充分发挥社会资本的能动性是项目成功的关键

项目是钱塘江下第一条大直径盾构隧道，建设技术难度要求高，工程风险和建造成本控制是对社会资本方的重要考验。在项目的建设中浙大网新集团充分发挥浙江大学在工程领域的优势资源，全程为项目建设提供了技术保障，大量的科研成果应用于项目建设，不仅保障了项目的成功建成，而且在控制建造成本方面发挥了重要作用，同时在科研领域也荣获得了浙江省科技进步一等奖，项目在经济效益、社会效益取得双丰收。

3.2.3全面可靠的融资解决方案是项目成功的保障

项目融资解决方案是社会资本方控制资金成本、落实建设资金需求的重要工作，在项目建设资金筹措上，浙大网新集团先期自有资金的注入保障了项目顺利启动建设，同时落实了多家银行和保险公司的项目融资方案，最终通过商洽与国家开发银行浙江省分行签订项目贷款合同，这是国开行首次在浙江省支持民营企业投资的项目，以項目收益权质押融资，解决了项目建设资金缺口。政策性银行对社会资本投资基础设施项目的支持，对PPP模式的推广有着极大的推动和示范作用。

3.2.4项目建设主体关系明确，有利于提高项目管理效率

项目公司成立后，将BOT范围内的建设单位调整为项目公司，明确了项目公司在项目管理中的地位和责权利，理顺了参建各方的关系，使得BOT项目管理结构和流程变的清晰明确，提高了项目管理效率。

3.2.5合理的项目实施方案，有利于项目的推进和执行

采用PPP模式的基础设施项目，具有稳定的经营性收入或专营补贴，经济可行，是社会资本方考虑的首要问题：充分的前期研究和技术可行也是吸引社会资本参与项目的重要因素。合理的实施方案可以平衡公私双方的权责利，将风险分配给最有能力承担的一方，既能维护公共的利益，也能最大限度满足投资人诉求，也是保障项目成功的关键。

3.2.6尽早确定项目模式，有利于社会资本优化方案

采用PPP模式建设项目应当在前期对项目边界条件充分研究，尽早在项目可研阶段确定项目实施模式，既可降低政府投资控制风险，也有利于社会资本的投资控制，社会资本方在充分了解功能要求的前提下将有更多的时间引进先进技术和进行技术管理创新。

3.2.7明确政府职责之重点是监管，有利于提升项目管理水平

政府授权机构重点通过监管措施落实PPP项目的管控，尽最大努力减少或不干预项目的建设或项目的运营维护，既能促进项目规范化运作，也利于社会资本方发挥主观能动性，增加管理资源投入，提升项目管理水平。

3.2.8重视项目运营管理，有利于项目建立长效管理机制

围绕项目运营目标对项目设计、建设过程实施管理，既利于发现项目实施中的缺陷，纠正改善不当之处：也利于降低后期运营成本，提高运营效率。重视运营管理是对项目实施的本质约束，也是项目长效管理的体现。endprint