基于规划与土地价值利用的矿山环境治理探究

张祥宁　周荣根

[摘 要]文章针对在矿山环境治理工作中存在的治理思路单一、经费筹措难等问题，以吉山铁矿矿山环境治理项目为例，提出将矿山环境治理和城市规划研究、土地开发利用有机结合的工作思路，充分挖掘矿区土地价值，着力破解矿山治理资金难题，并对其他矿山环境治理工作有一定的借鉴意义。

[关键词]矿山治理；规划先行；土地利用；资金筹措；吉山铁矿

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.181

南京在历史上开山采石遗留下来众多的废弃露采矿山宕口，致使地质环境问题突出，生态环境破坏严重，严重威胁人民群众生命财产安全，制约了城市社会经济的发展。为了切实改善矿区的生态环境和人居环境，做好废弃露采矿山环境治理工作刻不容缓，这与我国当前正在大力推进的生态文明建设是一致的。针对在矿山环境治理工作中存在的问题，本文以吉山铁矿矿山环境治理项目为例，研究探讨在矿山环境治理工作中的治理修复、土地利用和资金筹措问题。

1 当前矿山环境治理工作中存在的问题

1.1 治理的思路单一

南京有计划、大面积开展废弃露采矿山的环境治理工作开始于2005年，至2011年已治理了708万平方米，平均每年以100万平方米的速度向前推进。但是应该看到，以往南京市的矿山环境治理更多是侧重消除地质灾害、实现单纯的矿山复绿，而大部分没有很好地与城市规划、土地利用相结合。

1.2 矿山环境治理经费筹措困难

废弃矿山环境治理涉及实施主体多，治理工程量大，治理资金筹措难的问题尤为突出。从目前的治理项目投资来源情况来看，主要的渠道包括了申请中央财政专项资金、地方财政配套资金、企业自筹三个方面。目前矿山环境治理的投资主体仍然侧重于中央财政和各级地方财政，社会资金的投入还有待加强。

2 吉山铁矿矿山环境治理项目概况

南京吉山铁矿始建于1971年，由于铁矿石品位低，生产成本高，被迫于1992年停产。根据省人大常委会《关于限制开山采石的决定》，矿山现已关闭。2007年对采矿场东部边坡上部进行了集中整治，并取得了显著成效。但未治理区边坡局部仍存在地质灾害隐患。为彻底消除地质灾害隐患，使区内露采关闭矿山得到有效治理，南京吉山铁矿向市政府申请对采矿场未治理边坡进行综合治理，并获批准。其后，在市国土局、市规划局的督促指导下，同步结合开展了矿山规划引导编制、矿山环境治理方案设计工作，设计成果经专家评审通过，并成为指导矿山治理修复和土地利用的依据。

3 将矿山环境治理和城市规划研究、土地开发利用有机结合，确保土地利用的最大化，同时避免出现重复现象

3.1 规划先行，做好项目策划，明确矿区土地利用方向

由于矿坑存在较高的生态敏感性，因此实施生态修复、防灾减灾是规划的前提。为确保安全性，本次吉山铁矿废弃矿山治理修复规划引导将建设用地集中布局在地质条件稳定的区域，避开大规模新填埋区等可能存在地质隐患的区域。通过对吉山铁矿矿区规划范围的区位、建设条件（地形、用地现状、交通条件、市政设施）等的认真调研，结合对城市规划和土地利用规划的解读研究，将规划区的功能定位为体育健身、科普教育、度假疗养、工业遗址旅游区、二级旅游服务中心。一是利用治理区废弃矿坑建设渣土弃置场。结合宕口生态修复，利用废弃宕口进行渣土填埋，切实解决渣土处置难问题。二是在保障安全性的前提下，开发建设吉山矿坑主题公园，适当保留矿坑地貌，展示矿坑空间，利用旧厂房与旧工业设备展示铁矿工业文化。三是集中设置餐饮、娱乐、住宿等旅游服务设施，构建功能完善的吉山二级旅游服务中心，为牛首山文化旅游区提供全面的、高质量的旅游服务。四是利用采掘形成的复杂地形地貌特征，恢复绿水青山的优美生态环境，在保障生态性的前提下，引入主题游乐，构建户外休闲公园与户外拓展基地，适当建设疗养休闲设施。

3.2 结合规划引导，开展矿山环境治理消除地质灾害隐患，修复和改善周边的生态环境、人居环境，推动地方经济的发展

矿山治理工作应该本着因地制宜与经济合理的原则，结合规划引导中的土地利用规划进行治理设計，通过将矿山地质环境治理与规划建设有机结合，将治理区尽可能治理为可利用土地资源，用于当地建设发展。一是对于规划为工业遗产保护利用区，结合规划要求，主要采用的治理措施为保留现有区内工业建筑及工程设施，并进行相关维护，同时结合治理区现有地形进行就势整理。二是对于规划为吉山广场，结合规划要求，对区内残丘及废渣料堆进行挖除、回填、场地平整。三是对于规划为绿地，为吉山广场与渣土弃置场之间的过渡地带，结合规划要求，主要采用的治理措施就势平整，高挖低填，最终形成一条过渡缓坡。

3.3 结合规划引导和治理设计，确定开发建设时序

根据两个设计方案的有关要求，结合吉山铁矿的实际情况，将规划区的开发建设分成三个阶段进行，依据先修复后建设原则，大体循由北向南的空间顺序进行规划区的建设。第一阶段为坑体填埋与社区建设。第二阶段为旅游服务设施建设与社区完善。第三阶段为主题游乐引入与银发度假村建设。

4 将矿山环境治理与土地开发利用相结合，破解矿山治理资金难题

因为矿山环境治理工作大多面临着任务重、工程量大、治理资金数额大等客观情况，所以筹措治理资金就成为最大的难题。按照“谁破坏谁治理”的原则，治理费用应由吉山铁矿自筹。而由于吉山铁矿目前处于企业停产、经营停滞，1800名职工亟须安置的困境，企业很难拿出资金来开展治理工作。面对企业面临的困难，作为管理部门我们主动作为，开拓思路，帮助企业寻找出路。

通过对吉山铁矿及周边的走访调研，在对矿区的区位、建设条件、用地状况做认真分析研究的基础上，提出应该在废弃宕口土地利用上做文章。结合城市规划引导和矿山治理方案的研究成果，将规划范围内的区域分为矿坑填埋区和就地平衡区。一是矿坑填埋区的收益。根据市里精神，结合宕口生态修复，利用治理区废弃矿坑建设渣土弃置场，可带来约6600万元收益。二是就地平衡区的收益。平衡区内城市建设用地面积317.85亩，可带来约11500万元收益。渣土场、土地开发利用两项收益共计18100万元，实现了治理资金平衡有余。

5 启 示

5.1 将矿山地质环境治理工作与土地利用相结合，实现综合效益的统一

通过实施治理工作，消除矿区地质灾害隐患，修复生态环境，改善人居环境，提高社会和谐程度。同时在做好以上工作的同时，在确保安全的前提下，明确矿区土地利用方向，通过土地运作盘活资产，充分挖掘矿区土地价值。综上，治理项目的实施，将会有效改善治理区周边自然生态环境，具有明显社会效益和生态效益，对地方经济发展具有较大的综合效益。

5.2 进一步拓宽矿山环境治理融资渠道

为了筹措治理资金，我们除了要努力争取上级财政支持外，还应大胆解放思想，改革创新，采取“因地制宜，合理利用，多措并举”的方针，在废弃宕口土地利用上做文章。对具备复耕条件的复垦成耕地，置换建设用地指标；能适度开发利用的，在规划许可的条件下适度开发利用；不具备复耕条件，也无法开发利用的，恢复成绿地。要进一步拓宽矿山环境治理融资渠道，以土地运作带动矿山环境治理，通过采取土地出让或捆绑出让、土地储备、复垦置换建设用地指标、多途径吸引更多社会资本投资等多种方式显化矿山土地效益，破解资金难题。努力早日实现“山体基本修复、地灾有效治理、宕底平整利用、坡面逐步绿化、环境显著改善”的目标。

参考文献：

[1]朱晓林，闻然.生态铁矿山建设的思路与对策研究[J]. 中国市场，2015（52）.

[2]周雨晴，朱晓林，王丹. 鞍山生态矿山平台构建的对策研究[J].中国市场，2016（38）.endprint