基础设施特许经营合约再谈判率外生因素分析

何茜

摘要： 特许经营制度不仅能够高效、专业地提供和经营基础设施，而且，其安排还能够有效缓解政府的资金压力。但由于人的有限理性再加上基础设施特许经营合约通常时间长且外部环境十分复杂，导致特许经营合约本身具有不完全性，事后的再谈判无法避免。因此，文章通过定性分析法对政府和特许经营企业在签订合约过程中的行为策略分析，旨在找出具体影响基础设施特许经营合约再谈判外生因素，为解决不完全合约寻求更好的途径。

Abstract： Concession system arrangement is not only able to provide infrastructure efficiently and professionally， but also lighten the government's fund pressure. Therefore， our country also introduced the mode to speed up the construction of infrastructure. Concession contracts are usually incomplete， because of people's limited rationality and the complexity of the environment of the infrastructure concession. Renegotiation is inevitable. Therefore， this article applies the qualitative analysis on strategy in renegotiation between the government and the enterprise， in order to identify specific exogenous factors affecting infrastructure concession contract renegotiation，

关键词： 特许经营；不完全合约；再谈判；成因

Key words： concession；incomplete contract；renegotiation；factors

中图分类号：F272.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）03-0025-02

0 引言

对于政府部门运营基础设施项目来说，基础设施特许经营允许政府把基础设施项目通过特许授权私营部门在特许期内进行全周期的管理，这种经营方式在基础设施产业中有着无可比拟的优势。特许经营方式一经引入，减轻了政府的资金重担的同时也为已设批准入的私人投资者提供了平台参与到基础设施产业中[1]。

1 基础设施特许经营合约不完全性影响

众所周知，任何合约的履行都是不完全的，无论是前期、建设期还是运营期以及移交期，任何一个阶段都会发生预期不到的风险。对于不完全合约可概括为如下几类：一是由于当事人的有限理性，基础设施特许经营合约双方想要获取未来长达数十年的投机行为是未知的，有限理性限制了双方当事人想要预测各种情况的状态；二是由于双方进行争议的语言很难写入合约中，实现预期状态很难以语言形式表达出来；三是双方持有的合约所有的信息是可查验的，若涉及到第三方则无法证实，即第三方无法执行[2]。

2 不完全合约中再谈判的发生及影响

2.1 不完全合约中再谈判的发生

特许经营项目是政府和社会资本之间长达10～30年甚至更长的伙伴关系，不管当事人经验多么丰富，都不能完全预测将来10～30年的风险，需要当事人双方公平平摊风险，并且在整个周期中，是动态风险分担而并非静态风险分担。由于双方签订的特许经营协议本质上并非完备的，而在长达10～30年的时间里必然会发生双方无法预测或者不可控的变化，因此必然会发生协议变更及再谈判的情况[3]。根据近20年来特许合约设计的不当以及实施的经验，我们看到合约导致价格上涨、失业、缺乏透明度、腐败，对消费者使用基础设施时产生了众多负面影响。加什于18世纪末19世纪初对近1000份特许经营合约进行研究，发现其中近300份合约需要再谈判，其中交通部门再谈判率提升到近55%，水务部门再谈判率上升至近75%[4]。

2.2 再谈判产生的影响

基于上述加什的研究中发现，再谈判所带来的影响更加倾向于私营部门，并且会导致合约期限的延长、投资债务的减少以及关税的增加等众多影响。

基于葡萄牙87起特许经营合约中，其中的谈判包括了交通运输，卫生医疗，水利和能源等公共基础设施行业，如表1可见，67%的合同进行重新谈判。公路、铁路和水利系统有100%的重谈率，铁路部门平均谈判时间为3.7年，港口部门为7年，能源部门则长达15年时间[4]。这项研究也试图找出影响重新谈判的主要外生决定因素。

加什通过研究发现，当成本过高时特许经营企业会向消费者收取过高的价格、特许经营企业提供因政府失约的服务中断、诚信的缺失。同时发现，不完全合约引起的再谈判基于当事人双方都是僵持阶段，总会有一方受到严重的影响。香港西区隧道有限公司在1993年以“BOT”方式获得西区海底隧道30年的专营权。合同事先做了最低流量担保：如果实际流量低于约定的最低流量，政府允许提价。通车以后，西区海底隧道车流一直偏低，经过5次提价后，成为全港收费最贵的隧道，被喻为“有钱人专用海底隧道”。最终，维多利亚港上其他两条隧道（海隧及东隧）交通严重堵塞，西隧却远未达到设计流量[5]。合同事先约定的交通流量担保很明显是造成了目前困境的主要原因，但是由于合同中沒有明确规定再谈判的条款与操作机制，所以政府与私营方均受制于合同，迟迟不能解决目前的困境。经研究表明，若允许公私双方各发起一次再谈判，那么私营方将会降低11%的报价，因为该部分的风险溢价通过事后再谈判解决。endprint

3 特许经营合约再谈判的成因分析

随着项目进行，外部环境也是不停的变化。一旦基础设施特许经营合约签订后，再谈判的发生会越来越频繁。关于特许经营合约再谈判的成因，主要来源于两点：一是政策和制度的不稳定性；二是特许经营合约本身的不完全性[6]。在特许经营合约中的各个阶段，机会主义的发生都是未知的且不可预测的。文章在探索在不完全合约的视角下基础设施所签订的特许经营合约引发的再谈判外生因素如下。

3.1 外部环境的影响

经济危机和政治动荡以及项目设计值会直接影响到特许经营企业的利润水平，包括企业的可持续经营。如上述介绍的西区海底隧道案例，假设西隧项目是按照不完全契约的思路设计合同，通过应用实物期权模型发现西隧中再谈判的实物期权价值约合总投资11%，除非进行再谈判要求私营方降低11%的报价，风险溢价才能得到解决。

3.2 特许经营期限

特许经营项目是政府和社会资本之间长达10～30年甚至更长的伙伴关系，而当事人却不能完全预测将来10～30年的风险，需要当事人双方公平平摊风险，这是企业利益与社会公共利益均衡的结果[7]。因此为了使私营部门有较稳定的回报，若能对特许经营期进行分解，将过长时间的经营期分解成若干小型经营期，也可避免自然垄断的行为，使得特许经营企业有着稳定的经营期，提高私营部门的服务质量、保证高效率的设施运营。

3.3 准入方式的选择

竞争性谈判或招投标及双边谈判或直接授予是基础设施特许经营的两种准入方式[8]。前者需要准备多种文件，包括各种合同文件、承诺书等。在特许经营合约后期运行时，这些任文件中的漏洞及模糊不清的描述都可能产生争议，导致再谈判发生。后者的准入方式则是受政府邀请使得企业能够获得签约基础设施特许经营合约的机会，能够获批准入的企业与政府所签订的合约所带来的后续问题也会相应降低，进而平衡了政府及特许经营企业双方的利益。

3.4 诚实信用的缺失

特许经营的优势除了防止无效率问题外，私营企业的维护和监管以及使得经常遭受自然灾害的国家更迅速恢复其设施都有着重要的作用，在其中最主要的两方则为政府和私人投资者。政府在合约中处于主导地位，在政策方面更优于私营企业，使得合约成为不可逆性，不断调整至更加有利于政府的合约条款；而对于私营企业而言，信息获取更加广泛因而利用其优势来减少自己的投资风险。一旦双方都有隐藏，诚实信用缺失也必然会带来再谈判的发生，使得双方共同承担风险[9]。

4 结论

对于发展中国家来说，特许经营仍有很长的一段路要走，在各个领域里，无论是针对不完全合约的再谈判因素探讨还是违约救济的所带来的成效，以及引入模型降低合约的不完全性都是很有必要的。为了实现基础设施的可持续经营，寻找问题的突破口，提高政府与私营部门更高的合作度，减少再谈判而引发的各式的矛盾将是一个长期的过程，基于不完全合约视角的解读再谈判领域仍需更多的探索和实践，最终达到双方的共赢。

参考文献：

[1]陶蕾.基础设施特许经营合约的再谈判[D].江西财经大学，2015.

[2]任密，王涯茜.论基础设施特许经营合约的不完全性[J].合作经济与科技，2010（14）：84-85.

[3]陈富良，刘红艳.基础设施特许经营中承诺与再谈判研究综述[J].经济与管理研究，2015，36（01）：88-96.

[4]刘红艳.基础设施产业特许经营合约再谈判机制[D].江西财经大学，2015.

[5]滕铁岚.基础设施PPP项目残值风险的动态调控、优化及仿真研究[D].东南大学，2016.

[6]王远胜，周中举.论政府实施部门PPP项目合同风险管理——基于不完全契约理论的分析[J].西南民族大学学报（人文社科版），2017，38（04）：99-105.

[7]李杏.基于帕累托理论对BOT项目最优特许经营期限的应用研究[D].广西大学，2017.

[8]章志远，黄娟.公用事业特许经营市场准入法律制度研究[J].法治研究，2011（03）：53-60.

[9]姚瑤.基于工程中不完全合同理论的研究[J].山西建筑，2016，42（33）：257-258.endprint