精准扶贫迎接新时代的中国减贫路径分析

杨颖

【摘 要】 当前，我国扶贫开发已经上升为治国理政的重要部分。通过梳理，我国近些年的减贫路径可以概括为：以多元化的综合扶贫目标为指引，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，扶贫进入最后的攻坚战阶段。明确提出贫困退出机制，创新社会扶贫机制，设立扶贫日，构建大扶贫格局。加大教育扶贫的力度。统筹城乡社会保障，为扶贫兜底。

【关键词】 中国；精准扶贫；减贫路径

一、划定14个集中连片特困地区，提出多元化综合扶贫的目标

2011年，中共中央、国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2011-2012）》，该纲要指出，我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。[1]明确划定14个集中连片特困地区作为扶贫主战场，规定中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区。必须坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。扶贫总体目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。从原来解决收入贫困，解决温饱为主的狭义目标，变成不仅要解决不愁吃、穿的温饱问题，更要通过教育、医疗、住房等多方面来切实保障、提高发展能力的多元化综合大扶贫目标转变。

二、以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，扶贫进入攻坚拔寨冲刺期

精准扶贫概念是由习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时第一次提出。2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知（中办发〔2013〕25号）第一次明确提出建立精准扶贫工作机制。2014年《建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》（国开办发〔2014〕30号），对精准化扶贫进行明确部署，只有对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，实现扶贫到村到户，才能构建精准扶贫的长效工作机制。重点工作是建档立卡与信息化建设，建立干部驻村帮扶工作制度等。对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施。2014年《扶贫开发建档立卡工作方案通知》（国开办发〔2014〕24号） 明确建档立卡对象包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区。通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，开展考核问效，实施动态管理。2014年精准扶贫在中国通过系列制度保障得以全面铺开。

2015年6月习近平总书记在贵州考察时对精准化扶贫工作提出明确可行的实施目标、路径与保障措施：必须通过“四个切实”才能实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效的“六个精准”目标。实现路径是通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批“四个一批”。[2]

2015年11月召开中央扶贫开发工作会议，出台《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中开〔2015〕34号），为保证全面建成小康社会对扶贫开发工作做全新全面部署。首次对扶贫开发事业的重要性做出明确定位。为了坚决打赢脱贫攻坚战，必须以精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，明确新时期扶贫主要思路。在2011扶贫开发纲要提出的综合扶贫目标基础上，提出到2020年还要确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。[3]在本次会议上，中西部22个省区市向中央签署脱贫攻坚责任书。各级党委政府加强对脱贫攻坚的领导，形成省市县乡村“五级书记”抓扶贫的新局面。

三、明确贫困退出机制

2016年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，首次对贫困退出机制做出明确部署。明确2020年以前要按照可行的退出标准和程序实现贫困人口、贫困村、贫困县的有序退出。通过正向激励措施保障退出机制的有效实施，明确留出緩冲期，为稳定可持性地巩固脱贫成果，保障原有扶贫政策在一定时期内保持不变，支持力度不减。对提前退出的贫困县，各省（自治区、直辖市）进行相应奖励，鼓励脱贫摘帽。

四、创新社会扶贫机制，设立扶贫日，构建大扶贫格局

2014年由扶贫办牵头联合各部委印发《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》（国开办发〔2014〕31号）的通知，提出广泛动员全社会力量参与扶贫开发是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分。要构建包括多方共同参与的中国特色社会扶贫工作体系。2014年11月国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号），提出要创新社会扶贫参与机制，形成大扶贫体制，把政府、社会、市场连接起来，构建社会扶贫体系的多元主体，改变过去政府扶贫单打独斗的格局。

国务院决定从2014年起将每年的10月17日设立为“扶贫日”，这是继续向贫困宣战的一个重要举措，也是广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的一项重要制度安排，通过扶贫日可以让更多人关注、关心并参与扶贫，达成全社会扶贫共识。1992年联合国通过决议，将10月17日设为国际消除贫困日，促进全世界尤其是发展中国家的减贫意识。我国设立贫困日也是对联合国决议的积极响应，[4]并体现中国政府扶贫决心。

五、深化教育扶贫，阻断代际贫困

扶贫开发的重要任务就是让贫困地区的孩子们接受良好教育，通过人力资本提高阻断代际贫困的传递，才能真正实现脱贫，保障巩固脱贫成果。我国出台多项措施加大教育扶贫力度。2013年《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》（国办发〔2013〕86号）文件，明确把教育扶贫作为扶贫攻坚的优先任务，目标是到2020年使片区基本公共教育服务水平接近全国平均水平，教育促进片区人民群众脱贫致富，扩大中等收入群体、促进区域经济社会发展和生态文明建设的作用得到充分发挥。以“省负总责，县抓落实、扶持到校、资助到生”的原则，对连片困难地区实施一系列教育惠民工程：目前贫困地区义务教育薄弱学校的基本办学条件得以根本性改善；为了增强农村儿童体质，全面实施农村义务教育学生营养改善计划；实施中等职业教育学生免学费和给予国家助学金补助政策；为了促进教育公平，増加贫困地区学生接受高等教育的机会，实施面向贫困地区定向招生计划；实施乡村教师支持计划，提高教师素养；实施学前教育重大项目等。通过制订《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》，对集中连片地区680个县农村儿童从出生到义务阶段结束的健康和教育实施全过程的保障和干预，编织一张保障贫困地区儿童成长的安全网。endprint

六、为保障公平，统筹城乡社会保障体系，做好扶贫兜底

2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国办发〔2014〕8号），将新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。人社部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，规定从2014年7月1日起城乡居民养老保险和城镇职工养老保险可以转移衔接。2016年1月国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国办发〔2016〕3号），整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。2014年2月财政部出台《城乡医疗救助基金管理办法》（财社〔2013〕217号）将城市医疗救助基金专账和农村医疗救助基金转账进行合并，建立城乡医疗救助基金专账。国务院2014年公布《社会救助暂行办法》，进一步加强城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度的城乡统筹。通过城乡社保体系逐步统筹可以更好促进城乡公平发展，为扶贫开发做好兜底工作。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署。[5]扶贫开发的基本方略是精准扶贫，通过扶贫资金、扶贫政策重点向14个集中连片困难地区特别是深度贫困地区倾斜，实现贫困人口、贫困地区全面发展，当前中国扶贫进入攻坚拔寨的最后关键期。

随着十九大顺利召开，已经明确中国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[6]贫困问题作为当前我国经济社会发展最突出的短板，必须坚持大扶贫格局继续拓宽、深挖减贫路径，通过更有效地开展精准扶贫、精准脱贫坚决打赢脱贫攻坚战。只有做好精准扶贫工作才能有力保障全体人民特别是贫困群众在发展中有更多的获得感，才能真正全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。

【参考文献】

[1] 中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）[EB/OL]新华社.http：//www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm.

[2] 習近平.确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[EB/N].新华网.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm.

[3] 中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].新华社.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/07/c_1117383987.htm.

[4] 中国设立“扶贫日”：动员全社会力量参与扶贫[EB/N].中国网.http：//news.xinhuanet.com/yzyd/local/20141014/c_1112823072.htm.

[5] 国务院.国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[6] 中共十九大开幕 习近平代表十八届中央委员会作报告[EB/N].中国网.http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

【作者简介】

杨 颖（1978-）女，贵州贵阳人，贵州财经大学经济学院教授，博士，研究方向：财政理论与政策、农村贫困问题.endprint