特朗普何以摘得“税改”桃子？

殷皓

2017年12月22日早晨，赶在圣诞、新年假期之前，特朗普签署了《减税和就业法案》，税改至此成为美国法律。在白宫草坪的庆祝活动上，特朗普说“胜利总是乐趣多多”。

的确，这场年末意外而至的胜利，让这个支持率不足四成的总统有了可以比肩里根的资本。而这场立法胜利，其实该算是国会共和党人，尤其是参院共和党领导层的功劳。总统个人的推特和演讲，一直强调的是减税、工作等宽泛口号，缺乏细节支撑。

在美国政治史上，白宫一直是各项立法改革的重要推动力。尤其是重要而深远的大规模立法，从起草法案到游说议员，总统办公室会主导每一步的执行。但特朗普政府明显是个例外，白宫把税改细节全部交给国会两院的领导层去处理；在拉票策略上，特朗普也按照众议长保罗·瑞安和参议院多数党领袖麦康奈尔的指示行事。

基础工作

由于共和党在国会众议院拥有显著的议席优势，在众议院于2017年11月16日以多出22票的优势通过了其版本的税改法案之后，焦点就集中在参议院。因为预期民主党参议员无一人会投赞成票，52席的参议院共和党党团最多只能丢失两票。

参议院领导层也算深谋远虑。早在大选后不久，米奇·麦康奈尔和参议院金融委员会主席奧林·哈奇就悄悄召集4名共和党参议员（宾州的帕特里克·图米、俄亥俄州的罗布·波特曼、北卡州的蒂姆·斯科特等），为推动税改法案布局。共和党希望在2017年圣诞假期之前，也就是国会休会之前拿出成绩，否则议员们放假回家时，会面对选民的新一轮诉求。

故而，一旦法案通过了参议院金融委员会，麦康奈尔等人就急于“闯关”。民主党参议员对此感到气愤，要求立法程序回归“通常程序”，也就是公布新版本的草案，召开听证会，增加全体讨论环节。但是麦康奈尔采用闭门会议、不召开听证会、不透露税改细节的策略，防止出现大规模媒体报道和批评声浪。

11月17日，共和党参议员约翰·麦凯恩表示，支持金融委员会通过的法案。他还夸赞委员会执行了“通常程序”，举行了听证会，连续4天对法案展开了辩论。鉴于麦凯恩在医改法案表决时投下关键的反对票，他的这番表态给税改的通过提高了可能性。

现在麦康奈尔面临的挑战是，他们必须平衡党内温和与保守两翼的矛盾，一定程度上满足一些议员的要求，宽慰部分议员对法案的忧虑，化解来自反对党的阻挠，改变法案遭抵制留给外界的负面形象，同时还要驯服最大的不稳定因素：特朗普总统。

幸运的是，与替代奥巴马医改的新政策众口难调不同，共和党就税改政策大纲的内容已经主张了几十年，其中深得特朗普总统青睐的一项改革是，联邦企业所得税率从目前的35%大幅降至20%左右。所以，让特朗普就他喜欢的条款多宣传，不让他插手其他争议条款就对了。

几个月前，医保改革法案在参议院“闯关”失败，部分原因是特朗普总统本人曾形容医改法案过于“刻薄”。那次失败留下了惨痛教训，这次税改中，特朗普多次听从麦康奈尔的建议，大体上保证了他的信息不跑调，更没有唱反调。

利益折冲

医改失败还给麦康奈尔留下另一条惨痛教训：如果在公布法案之前，没能足够吸收本党部分议员的意见，一旦公开后，反对的声势就会突然扩大，难以转圜。这一次，在闭门起草和谈判期间，麦康奈尔一个一个地锁定本党犹豫不决的参议员。这个策略果然奏效。

一名潜在的反对票，来自温和派的莉萨·穆尔科斯基。相比其他改革，莉萨更关心阿拉斯加州的石油开采。麦康奈尔向她保证，把允许在联邦极地野生动物保护区开采油气的条款写入税改法案，这样就锁定了她的一票。

白宫顾问伊万卡不满足于自己提议的“美国家庭儿童税收抵免额翻倍”被写入税改法案，鼓动两位参议员马可·卢比奥和迈克·李提出修正案，要把适用范围扩大到低收入人群，并把法案中20%的企业税略微增加1%左右来作为补偿。为此，伊万卡花费数月时间游说各界。此修正案原本得到两党支持，但在一次表决中以29比71票被否决掉。

反對的民主党参议员认为，此举对低收入人群帮助有限，鉴于大多数低收入人群不缴纳联邦所得税，能抵免的人群能得到的大约只有75美元，而且民主党人也不想为整体法案增加卖点。另一边，尽管卢比奥和李提出的修正案被否掉，两人仍然支持税改法案。

废除奥巴马医改失利之后，几名共和党参议员开始提议，奥巴马医改里他们最为反感的是个人强制参保（否则面临罚款），他们把废除此条款的内容也写进新税改法案。多名共和党参议员意识到，废除此条款会提供额外的减税空间，便开始支持这个建议。但这样一来，预计医保保费会上涨10%。党团内温和派参议员苏珊·考林担心很多人会因此失掉保险，她明确表示反对废除强制参保条款。

11月29日，麦康奈尔和波特曼邀请考林一起吃早饭，两人向考林保证，在税改之后马上准备一项立法，给保险公司增加补贴，来补偿保费的可能上涨。他俩还表示支持考林等人提出的一项草案，为高风险病人另设一个再保险类别。第三个承诺是，把对联邦医疗补助项目的一项250亿美元削减，推迟到2019年执行。次日，考林表示对投票支持税改法案持乐观态度。

下一个谈判对象是参议员罗恩·约翰逊。后者明确表示希望法案给予一部分中小企业，也就是“税赋转嫁企业”更优惠的税收待遇；他还找来参议员史蒂夫·戴恩斯为自己背书。在麦康奈尔嘱咐下，特朗普本人给约翰逊打了几次电话。11月30日晚上，参议院多数党党鞭约翰·康宁在自己的办公室，向约翰逊、戴恩斯展示了领导层分阶段最终满足约翰逊要求的计划。第二天上午，约翰逊表示支持法案。这时票数凑够，麦康奈尔可以召集参议员表决。

赤字拉锯战

税改草案此时的挑战者，剩下参议员鲍勃·考克和杰夫·弗莱克。他俩从一开始就担心税改会导致大量的联邦债务。再加上参议员罗恩·约翰逊，3张反对票就可以让法案卡壳。

考克从初期就参与税改法案的起草，直到新版本法案把在十年间的新增债务控制在1.5万亿美元以内。他们甚至曾经建议减税力度再缩小3500亿美元。共和党领导层为了打消考克的担心，提出可以加入自动增税条款，也就是如果经济增速低于预期，导致债务超过一定程度，自动增税条款就生效。但是以泰德·克鲁兹为首的多数共和党参议员反对这类变动。12月1日晚上的闭门会议之后，领导层最终放弃了这一类控制债务的条款。

在麦康奈尔说服了约翰逊等人之后，即使考克和弗莱克投反对票，50票也足够通过了。考克等担心赤字的参议员，失去了讨价还价的能力。不过，起草初期考克主张的赤字控制工作，缓解了多名共和党参议员对债务问题的担忧。之前曾宣布不再竞选连任的弗莱克，则找到曾经的同事兼好友副总统彭斯，表达他担心“童年入境暂缓遣返”项目在未来的不确定性，会影响非法移民后代的工作证和滞留权。彭斯等人向他保证，领导层将来会和弗莱克在此议题上合作。12月1日，弗莱克宣布他将为税改法案投赞成票。

共和党内部搞定票数之际，民主党参议员还被蒙在鼓里。他们对此项立法过程的参与很有限。在参议院金融委员会通过法案之后，内部闭门谈判在不断修改法案内容，民主党人没读到任何新版本的法案文本。民主党作为少数党，只能依靠民众抗议和冗长演讲来做最后的抵抗。然而麦康奈尔的策略，导致反对力量难以及时动员起来；他使用国会辩论议程规定里的某些技巧，使民主党参议员无法使用冗长演讲来抵制。

12月1日晚上，在急匆匆的文本修改后，近500页的参议院版本税改法案全文才公布。K街的游说公司最先拿到文档，再发给参议院民主党人去打印，此时距离表决只剩几个小时。民主党参议员把照片发布在推特上，展示文本上用笔临时增加或删除的潦草字迹。民主党在各种媒体上表达不满，要求推迟表决。然而根据国会的议事日程规则，只有多数党领袖能决定何时表决，对什么内容进行表决。

直到晚上，国会工作人员还在修订法案的文本。少数党领袖查克·舒默在参议院说：“共和党人目前达到前所未有的虚伪高度，参议院正在下沉到一个新的低谷。”

投票闯关

半夜开始的表决中，民主党参议员48人全体投了反对票。12月2日凌晨，参议院版本最终以51对49票获得通过，多出的一张反对票，来自反感赤字的共和党人鲍勃·考克。之后，国会预算办公室才公布对法案的评估报告，显示十年内会给联邦债务增加1.4亿美元。

按照立法程序，此时国会两院需要组织会议，整合众参两院各自版本的法案，消除不一致之处。就在金融市场普遍看好税改过关之时，又平添了一段插曲。

12月14日参议员马克·卢比奥宣布，如果最终版本的法案上“美国家庭儿童税收抵免”的金额不高于1100美元，他就不会为法案投赞成票，他要求抵免金额直接提升到2000美元。卢比奥和参议员李还主张，那些缴纳个税不够多的低收入家庭也能享受到税收抵免，方法是他们在缴税后直接领到政府发放的支票，补足2000美元。这样一来，实际就是把税收抵免改造成了一种政府主导的低收入家庭育儿补助。

在和共和党领导层讨价还价几天后，双方达成了妥协：年收入2.5万美元且有两个孩子的家庭，收入税抵免金额从2300美元提升到2900美元，而年收入1.5万美元且有两个孩子的家庭，收入税抵免金额仍是法案之前版本上的1875美元。促成这些改动后，12月19日卢比奥和李宣布支持最后的法案。

当天，美国众参两院对“最终一致版本”的法案进行表决。众议院的表决结果是227比203票。共和党的欢呼、庆贺还没多久，有人发现拟提交参院表决的最终法案的具体条款，有三处不符合伯德规则的限制条件。之前参议院共和党领导层使用这条规则，是为了加速立法过程，限制冗长演讲。然而，伯德规则也对法案内容有所限制，不是任何语句的法案条款都适用。

在修改了那三处文本之后，12月 19日下午参议院以51比48票通过了最终一致的法案（麦凯恩因病缺席投票，其余共和党参议员都投了赞成票）。次日早上，众议院举行了第二次表决，结果是224比201票（民主党议员无人支持，共和党议员12票反对，一共7票未投或弃权），无悬念过关。

“摘桃派”

税改最终变成法律，不代表共和党的完全胜利。民主党和批评人士认为，税改法案主要令富人获益，因為公司税减税是永久的，而对中产阶级的税收减免会在十年内到期，之后缴税会增加；而且，减税对经济增长的提振效果，没有白宫经济顾问宣称的那么大。

研究机构“美国税收政策中心”预计，2018年起80%的美国人纳税额会减少，低于5%的美国人加税低于10美元，但到2027年，53%的美国人税收将增加。

作为税改的宣传鼓动者，特朗普未能把“不添乱”进行到底。他在演讲中多次把经济数据细节讲错。他还强调税改是为工薪阶层和中产阶层减税，自己的家族企业不会因此受益，然而无论按总量、比例或者税率，富裕阶层家庭得到的减税都将是各个群体中最大的，《纽约时报》甚至称特朗普可望因税改获益1100万美元。特朗普还发推宣称这次减税是史上最大，他演讲时说这一次比里根时期的那次减税幅度还要大，这些都不符合事实。

不过，特朗普之前把税改形容成“圣诞节大礼”，给参议院的“闯关”增添大量压力，也可算是干了“当美国政府老板”的活儿。严肃的税改观察家，不会真去计较一个 “摘桃派”总统的信口开河。等到2018年2月起，上班族拿到扣税后的实得工资单时，他们的心情，大概会决定11月中期选举的结果—那才是对这个动辄叫骂“假新闻”的总统的最好回应。