中日德铁路项目经济效益评估比较研究

帅 斌，黄文成，吴贞瑶，李美霖，宗君振

（西南交通大学交通运输与物流学院，四川成都610031)

0 引言

铁路建设项目具有投资巨大的特点[1-2]，项目经济效益和社会效益的评估是项目决策的重要环节，将会影响项目的投资规模、能力设计及线路走向等问题。目前我国关于铁路经济效益评估的主要方向是财务评价、国民经济评价和社会评价体系各自独立评价，而对项目的决策判断主要依据专家和决策者的分析[3-7]。铁路建设项目可能产生的效益范围不能完全被这种独立式的评估方法所包涵，同时该方法还存在难以计量实际工程问题中的部分参数指标等问题[8]，与当前我国铁路行业尤其是高速铁路的快速发展的现状不能契合，很可能会影响需要投资修建的铁路项目建设的可行性[9]。因此，应积极探寻一种涵盖面广、评价体系完整的评估方法。

帅斌等[10]从新建铁路项目整体出发，通过对效益形成机制进行分析，把新建铁路项目经济效益主要划分为净增长效益和净节省效益，分别采用集聚效应理论和有无对比法对 2 个部分效益进行计量，并采用计量内容货币化的方式，将求和后的结果作为项目可能会带来的国民经济效益，为新建铁路项目经济决策提供了一种解决思路。国外许多国家都有适合本国国情路情的铁路项目经济效益评估方法，如日本的铁路项目有无对比法，德国的费用效益评估法等[11]。日本和德国的铁路承担着极大部分都市内旅客运输和都市间旅客运输任务，铁路运营公司能够高速运转并达到理想的项目效果，与一套完整有效且适合于本国的项目经济效益评估方法密不可分。为此，从评估基础、评估方法流程、评估指标及评价方法特点等方面对中国、日本和德国的铁路项目经济效益评价体系进行比较分析，通过借鉴日本、德国的铁路经济效益评估方法，为探索适应我国铁路项目经济效益的评估方法奠定基础。

1 中日德铁路项目经济效益评估基础要求比较

（1）中国铁路项目经济效益评估基础要求。2012 年由住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会及原铁道部联合发布的《铁路建设项目经济评价方法与参数 (第三版)》是中国现行的铁路新建项目经济评估方法主要的参考规章[12]。该方法以经济学理论中的消费者剩余和生产者剩余为基础，从合理配置资源的角度，采用影子价格法和影响法对铁路项目经济效益进行综合评估。采用影子价格的目的是可以计量项目的直接效益和费用，以及修正项目的一次影响。利用该方法，可以考察被评估项目对社会资源可能产生的消耗及对社会福利可以做出的贡献，并重点关注被评估项目在经济上的合理性。

（2）日本铁路项目经济效益评估基础要求。日本铁路项目经济效益评估采用有 (有项目) 无 (无项目) 对比法，遵循消费者剩余原则，不采用影子价格修正。日本铁路项目经济效益评估要求：①铁路项目建设的作用需要深入人心；②为铁路项目的执行实施提供重要的客观材料；③提高铁路建设项目各项决策的透明度；④促进铁路使用者履行个人职责；⑤解决在预算有限等条件下如何有效利用资源、项目决策如何适应经济社会形势变化趋势等问题。评估过程基于铁路项目立项时所确立的项目目的，在对民众的多样化需求调研之后，通过计算费用效益比反映项目效益问题，核算盈亏过程则有利于评估铁路项目是否能持续性运营。

（3）德国铁路项目经济效益评估基础要求。德国新建铁路项目的费用效益评估基于消费者剩余、补偿变化与等价变化等理论，采用基数评价、序数评价、货币化度量 3 种基础评价工具，分为费用效益分析与效益值分析 2 种方法。费用效益分析法是一种以社会福利经济标准概念为依据、建立在私有经济导向投资预算基础上、考虑不充分就业和社会分配影响条件的项目可行性分析与资源分配方法。其关注点为：①将私有经济中撤出的资本用于负担国家项目的实施是否具有经济意义；②哪个或哪些国家项目应当从潜在的备选项里被选中并转入实践。效益值分析法优先关注公共项目的产出效率，主要任务为在多位的目标体系框架中，对公用项目的备选项进行经济性分析并根据效益进行分类。

总体上分析，中国、日本和德国的评估方法均涉及到消费者剩余理论，但存在极大差别：中国铁路新建项目经济费用效益评价主要考察项目所耗费的社会资源及其对社会福利所做出的贡献，强调的是项目的整体经济合理性；日本新建铁路项目经济效益评估重点考察项目可达到的目的，同时又必须适应经济社会形势的变化，强调的是总体协调性与可持续性；德国铁路新建项目效益评估旨在寻求更有效的资源分配方式，关注的是效率，强调的是如何从备选方案中挑选出最具经济意义的项目。

2 中日德铁路项目经济效益评估流程比较

（1）中国铁路项目经济效益评估流程。中国现行铁路项目经济效益评估方法的主要步骤为：首先，收集相关基础数据并测算参数指标；其次，通过对所获得的数据结果进行识别并测算效益和费用；最后，结合相关指标计量结果和最终报表的分析结果来评判被评估项目在经济上的合理性。中国铁路经济效益评估流程如图1 所示。

图1 中国铁路经济效益评估流程Fig.1 Economic benefit evaluation processes for railway projects in China

（2）日本铁路项目经济效益评估流程。日本铁路项目经济效益评估方法分为事前评估、再评估及事后评估 3 个阶段。事前评估是指为了对一项新铁路项目进行表决而进行的必要信息收集获取工作，决策点是能否达成项目的工程目的。日本新建铁路项目的周期一般长达 10 年之久，在此期间围绕铁路项目的社会经济形势可能发生巨大变化，因而需要对被采纳后经过一段时间 (5 年) 的新建铁路项目进行再评估，主要探讨如何应对围绕项目的经济社会走势变化带来的影响。当铁路项目建设完成后，需要铁路企业不断确认当初设定效果的完成情况，同时为了项目目的的可持续性，还会根据需求改善服务、改善经营，并分享铁路项目中所积累的技术及成功的策划方案，为进一步提高项目的效益率，以及项目实施过程中的透明度监督奠定基础。日本铁路项目经济效益评估流程如图2 所示。

日本进行铁路项目评估时需要首先设定能够切实反映项目目的、项目效果关系的指标，这些指标是评估主体根据需要评估项目的特征自行设定的，而不是通用的。但是，铁路项目的事前评估、再评估及事后评估 3 个阶段均需定量计算项目所属阶段的效益费用比 (Cost-Benefit Ratio，CBR)，这是日本评估铁路项目是否符合标准最关键的指标。日本将效益概括为利用者效益、供给者效益和环境改善效益 3 个部分，费用分为建设投资额、持续改良费和再投资费，建设投资额细分为建设费和用地关系费。日本效益、费用评估指标如图3 所示。

图2 日本铁路项目经济效益评估流程Fig.2 Economic benefit evaluation processes for railway projects in Japan

（3）德国铁路项目经济效益评估流程。德国主要采用费用效益分析和效益值分析 2 种方法对新建铁路项目费用效益进行评估。这 2 种方法都需要分析项目的目的和背景，并始终将现状作为一个备选方案。2 种方法不同之处在于：费用效益分析一是需要对费用效益进行识别，二是对费用和效益进行贴现，三是进行备选方案的博弈和不确定性分析，最后给出决策方案及项目的推荐顺序；效益值分析则需要对目的效益进行分析，再计算目的的满足程度和满足的权重，最后对项目进行决策。德国效益值分析法、费用效益评估法流程如图4 所示。

德国《联邦交通基础设施发展总体规划》框架内的费用效益评估法将价格更低廉的交通运输、交通运输基础设施的养护等 10 类内容作为评估指标；而效益值分析法则将效益目标、费用节省、环境效益和交通事故 4 类内容作为评估指标。德国费用效益评估法和效益值分析法采用指标如图5 所示。

相比于德国和日本两国较成熟且适合于各自国家需求的铁路项目经济效益评估方法，目前中国现行的铁路项目经济效益评价方法在实际运用中仍存在诸多问题。例如，对经济费用与效益分析、区域与宏观经济影响分析中的关系尚不清楚；对财务评价、国民经济评价及社会影响评价 3 种不同评价方式的范畴界定较为模糊；评价指标体系不够系统、完备，界定不清效益费用承担的主体，从而导致一些计算结果的重复；部分指标如旅客舒适度提高效益、缓解交通拥挤效益等难以量化；关于诱发运量的计量只考虑了其产生的直接效益，忽略了诱发运量在项目波及区域范围内可能会产生的间接效益，同时采用折半法测量诱发运量产生的直接效益缺乏一定程度的精确性和科学性。此外，当前评价方法未考虑由于诱发运量导致项目相关区域的发展效益[10]。

图3 日本效益、费用评估指标Fig.3 Benefit indicators and cost indicators in Japan

3 借鉴与启示

图4 德国效益值分析法、费用效益评估法流程Fig.4 Benefit value analysis and cost benefit evaluation processes applied in Germany

（1）日本铁路项目经济效益评估法的特点：①在有无项目 2 种情况下，采用有无对比法，通过对未来发生变化的比较，增量效益界定较为清楚；②3 个评估阶段贯穿铁路项目建设始终且侧重点不同，有助于控制项目；③将铁路项目效益分成利用者效益、供给者效益和环境改善效益，有利于分别定量统计和计算。但是，有无对比法也存在以下不足：①有无对比法采用不同技术措施完成相同运输量的费用差值，结论只能反映采用哪种技术措施更有利，无法反映铁路项目带来的国民经济效益变化情况；②实践中假定有无项目条件下的运输需求均为常量，但由于运输需求量会随服务方式的改变而改变，因而失去了有无项目条件下对国民经济影响的可比性；③在计算有项目条件下产生的诱发运输需求国民经济效益时，按有项目相对于无项目时运输费用节省的一半来考虑，这种计算方法没有理论和实践依据；④一些关键细节需要进一步研究，如无项目的需求曲线趋势和诱发需求曲线的获取方式，计算价格分别与市场价格、影子价格之间的差异，计算广义费用时确定时间价值的方法，对舒适度效益实行货币化的方法，计算项目效果与设施效果时两者间在计算方法上的差异等。综上，日本铁路项目经济效益评估中关于有无项目 2 种情况下所产生的增量效益界定方法，以及将铁路项目效益分成有利于定量统计和计算的利用者效益、供给者效益和环境改善效益等方面值得借鉴。

图5 德国费用效益评估法和效益值分析法采用指标Fig.5 Indicators used of benefit value analysis and cost benefit evaluation in Germany

（2）中国和德国的交通运输部门为国家所有，交通运输政策偏重于政府干预而非以市场为导向，因而德国铁路项目费用效益评估方法在以下方面值得借鉴。①中国效益评价方法主要基于消费者剩余理论，属于基数评价法范畴；德国除了基础评价法外，还有序数评价法和货币度量工具等，方法详实且适用范围广，值得借鉴。②德国铁路项目经济效益指标包含地区性效益，如交通运输基础设施建设对就业产生的影响及项目对国际关系的支持，中国则将地区性效益作为定性的区域宏观经济分析而非定量评价。③德国铁路项目经济效益评价采用间接评估法和直接评估法评估外部效益，可操作性和实践性较强。④中国铁路项目效益计算主要分为直接效益和间接效益，德国效益值分析法通过计算单个目的满足程度同时赋予相应的权重，最终加权求和获得最终的评价值。⑤中国的项目最终评选主要针对类似、互斥方案，旨在为解决某一问题选择能以最小投入获得最大效益的方案，而德国还考虑了预算有限情况下对备选方案的评估准则和推荐顺序，更加符合实际情况。⑥德国费用效益分析中的社会贴现率 (预先扣除贴现息后的比率) 主要有社会时间偏好率和社会机会费用率 2 种，前者适合个人消费领域，后者适合个人投资领域。中国铁路项目评估主要选择社会折现率 (到期后支付利息的比率)，这个参数选择还存在争议，值得进一步深入研究。德国铁路项目经济效益评估方法的不足在于：虽然有 3 种效益基础评价工具，但对每种工具的选择标准、适用范围没有作详细说明；对费用效益指标解释过少，没有进行详细分类，费用指标与效益指标混杂，划分不细致。综上，德国采用的序数评价法和货币度量工具、效益识别计算时设置地区性效益指标、采用间接评估法和直接评估法评估外部效益、项目最终评选时设置互斥方案和预算有限 2 种情况下的评估准则和推荐顺序等做法值得借鉴。

4 结束语

铁路项目经济效益评估既能为项目经济决策提供直接科学依据，还能为项目建设制定合理的投融资方案提供参考。日本新建铁路项目经济效益有无对比法强调项目总体协调性与可持续性，德国铁路新建项目效益评估方法强调如何从备选方案中挑选出最具经济意义的项目，而中国强调的是项目的整体经济合理性。日本和德国的项目效益评估强调重点虽然与中国的有所差异，但在计算思路、评估准则的选取等方面同样有值得借鉴的地方。另外，还同样适用于评估其他具有公益性质的重要国家基础设施和民生工程项目，如道路建设项目、城市轨道交通网络建设项目等。在此基础上，应结合中国铁路建设体制与项目的实际情况，综合考虑日本和德国的铁路建设项目评价经验和方法，探索适合中国国情的建设项目经济效益评估流程及评估标准。

[1] 2016 年铁路建设顺利推进 [EB/OL]. (2016-11-02)[2017-04-20]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_129347573.htm.

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