土地经营权入股农民专业合作社的法律问题

■ 文 / 任大鹏 吕晓娟

在农村土地“三权”分置改革背景下，农村土地的经营权能否入股的问题似乎已经没有争议，土地经营权入股在合作社发展实践中也已经广泛存在。2017年修订通过的《农民专业合作社法》第十三条第一款规定：“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”这是土地经营权得以作价出资到合作社中的资格首次为法律所明确。但客观上讲，土地经营权入股合作社的正当性、合法性和实施过程中的可操作性仍然是需要探讨的问题。

一、土地经营权入股早已“于法有据”

在2017年《农民专业合作社法》修订前，以土地经营权入股农民专业合作社已早有实践，并涌现出诸多土地股份合作社。入股早已为《土地承包法》《物权法》等相关法律法规明确为土地经营权流转的方式之一。

长期以来，我国高度重视农村土地资源配置，并为鼓励土地经营权的有序流转出台了一系列的政策和法律法规，2003年3月1日起实施的《农村土地承包法》明确规定，承包方享有依法、自愿、有偿开展土地承包经营权流转的权利，且允许承包方之间基于发展农业经济的目的，自愿联合将土地承包经营权入股。尽管2007年实施的《农民专业合作社法》并未明确土地经营权的出资方式，但是，根据第十二条规定，成员的出资方式、出资额可以由章程规定。因此，当合作社就出资方式进行内部决议并通过时，便可以通过制定或修改章程以实现土地经营权的作价出资。

在法律法规并未限制土地经营权的入股“资格”的同时，党和政府更是鼓励开展土地经营权的流转，鼓励土地经营权入股到合作社中。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，这为土地承包经营权入股农民专业合作社提供了重要的政策依据。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）中再次明确“承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益”。此外，地方各级政府也出台相关地方政府规章支持土地经营权入股到合作社之中。可见，土地经营权入股合作社早已获得了政策和法律法规的支持。

二、土地经营权入股合作社具有积极意义

农民专业合作社依托政策法规、地理环境、人文资源等优势在广大农村地区得到了快速发展。绝大多数合作社的生产经营活动以从事农业生产为主，在其经营活动中，对土地资源利用的需求度不断增加，土地流转力度不断加大，日渐成为流转农地、获取农地经营权的最主要经营主体之一。实践中，吸收土地经营权入股成为合作社获得可供经营使用的土地的最主要方式之一。

第一，土地经营权入股合作社，具有相对于租赁而言更便利的处分权。入股是以土地经营权的转让为前提，是发生物权变动效果的流转。农户入股时便将对土地的使用权让渡给农民专业合作社，即转化为合作社的财产，农户只能享有与其出资份额相应的股权。依据法人财产权的本质规范，合作社作为一类特别法人，具有对自己财产的占有、使用和处分的权利。因此，合作社可以根据需要对以经营权入股的土地进行设备增设、土壤改良、地块平整等操作，甚至可以在法律许可范围内设定抵押、对外偿还债务。

第二，由于小农户货币出资能力有限，只许可货币出资方式时，合作社带动小农户发展的能力就会受到制约。支持土地经营权入股合作社，不仅使得缺乏现金的农民有了可以作价出资的财产，真正实现农户对土地的使用、收益权利；同时，还有助于平衡合作社内部悬殊的出资比例，改变部分合作社“一股独大”的现状。

第三，根据《农民专业合作社法》的“成员有限责任”原则，入股成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任，土地经营权入股建立了成员与合作社之间风险共担的链接。因此，以入股方式加入的成员为了降低风险承担的可能性，将会更加积极地关注甚至参与到合作社的生产经营和管理之中，实现成员之间、成员与合作社之间的密切合作，这将有利于合作社体现民主控制和惠顾返还原则。

可见，推进土地经营权入股合作社有助于规范农村土地承包经营权的有序流转，实现农户的土地使用、收益权能，提高合作社的凝聚力，降低其生产成本和经营风险，实现劳务、货币、实物等的优良资源配置关系，促进农业产业化经营，其意义非同小可。

三、法律法规需要进一步完善

尽管现行法对土地经营权入股这一出资方式已作出明确规定，但当前土地经营权出资的法律规范尚不完善。

第一，土地承包权人的权利保护需要被关注。《意见》中指出“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案”，即当经营权人得到承包农户的同意并向村集体备案后便可以进行经营权的再流转或抵押行为。但是，承包权人的收益实现寄期于经营权人依流转合同如期支付的对价。而当经营权人进行再流转或抵押时，便极易出现承包权人受到阻断而无法了解该地块的具体经营状况，或出现因经营权人经营不善而抵押权人要求实现权利的情况，此时承包权人的预期收益将难以保障。因此，建议承包权人可以向有再流转或抵押意愿的经营权人主张设立风险防范保障措施，如要求经营权人在进行再流转或抵押前先行给付土地经营权剩余期间的租金，或者要求经营权人提供其他财产进行担保。

第二，在合作社内部经营管理的实践中，以土地经营权入股的成员极易受到限制而无法享有与以货币入股成员同等的权利。在实践中，出现了合作社通过在入股合同中设定限制性条款，阻断了以土地经营权入股成员参与民主管理的权利的现象，通过章程或者决议排斥土地股成员的表决权行使，使土地股具有类似于“优先股”的性质。这样，合作社的实际管理控制权仍主要由货币出资者所掌握，实际上是资本控制合作社的表现。成员间地位平等、实行民主管理是农民专业合作社必须遵守的重要原则。《农民专业合作社法》第二十二条强调，在成员大会的选举和表决中实行一人一票的表决制，成员各享有一票的基本表决权，这是对成员的平等决策权、管理权的保障；且成员在出资后便与合作社结成“利益共同体”，有权在合作社盈利时获得投资回报、获得分红；也有义务在合作社经营不善时，以其出资额为限承担合作社的债务。限制该类成员参与民主管理的权利，却保留了其以出资额承担责任的义务，形成了权利与义务的不对等。

第三，按惠顾返还盈余是合作社利益分配的基本原则和本质特征，也是合作社发展100多年来始终坚持不变的原则之一。《农民专业合作社法》第四十四条坚持惠顾返还为主的原则，以鼓励成员与合作社之间开展互助合作，通过交易量扩大提高合作社竞争能力。但是，在实践中一些合作社将土地经营权入股面积看作成员与合作社间的交易量，这并不符合合作社惠顾返还为主的基本原则。还有个别的合作社限制土地经营权入股合作社的成员参与财政补助资金的收益分享的权利，与财政支持合作社发展的政策目标相悖。

一些合作社在吸收土地经营权入股的实践中，因为对《农民专业合作社法》等相关法律的理解存在不足或偏差，而在制定章程或拟定入股合同时设定了与现行法相冲突的规定。这都需要发挥法律法规的规范性、指导性作用，通过进一步完善法律法规或章程，更好地引导合作社吸收土地经营权入股，实现各类成员之间的利益平衡。