我国档案法规体系建设的现状问题与对策

文 / 张显华

档案法规体系的不完善，阻碍了我国档案工作的法制化进程。我国档案事业发展至今，颁布了多个关于档案管理的法律法规文件，确立以《档案法》和《档案法规体系方案》为纲领的档案法规体系[1]。2000年《立法法》的颁布对档案工作进行了法律层面的规范与说明，促使我国档案法规体系得到优化与完善。目前，我国档案法规体系已基本成型，但其中存在的问题对档案法规体系建设带来明显阻碍，严重影响我国档案法规体系的进一步完善。

一、我国档案法规建设现状

我国在档案法规体系建设的过程中，需结合当前建设现状，广泛借鉴其他国家档案法规建设经验，加速建设以《档案法》为核心的中国特色档案法规体系。档案法规体系作为我国行政法规体系中的重要组成部分，在档案工作法律、行政法规及地方性档案法规的协调补充下，得到不断发展和完善[2]。

我国档案法规体系建设大致可分为三个阶段。

第一个阶段，从政府通过决议强化档案工作建设到《档案法》的颁布实施。这一阶段，国家多个部门针对档案管理相继出台了一系列规范条令和章程，如1980年颁布的《科学技术档案工作条例》和1983年颁布的《机关档案工作条例》。但档案法规文件的权威性明显不足，各法规文件、章程之间标准不统一，在内容上存在一定冲突，致使档案法规体系建设陷入困境。

第二个阶段，从1987年我国《档案法》的颁布实施到2000年《立法法》的颁布。《档案法》的颁布与实施使我国档案工作有了重要的法律保障，切实解决了我国档案工作中存在的法律、法规冲突问题。1990年，我国颁布《档案法实施办法》[3]；1992年，我国颁布《档案法规体系方案》，在《档案法》的基础上，作了进一步的补充说明。在此阶段，我国开启了以《档案法》和《档案法规体系方案》为纲领的档案法规体系建设工作，对档案法律体系的基本框架进行系统化梳理，使我国档案法规体系建设的方向更加明确。

第三个阶段，从2000年《立法法》颁布实施至今。《立法法》明确界定了我国基本法律法规的制定权限、法律层级以及法律效力等内容，要求档案法规体系建设严格按照《立法法》进行，使得我国档案法规体系逐步规范化、法制化。《立法法》的颁布实施，有效地避免了各档案法律、法规之间存在的冲突。自《立法法》颁布实施以来，我国颁布了一系列规范性法规文件，对《档案法》进行补充说明。如2001年颁布的《艺术档案管理办法》、2003年颁布的《电子公文归档管理暂行办法》及2005年颁布的《档案行政许可程序规定》等。这些法规文件的颁布实施，促进了我国档案法规体系的进一步完善。

二、我国档案法规体系建设中存在的问题

（一）档案权利问题

《档案法》的颁布与实施使我国档案工作趋于规范化、法制化。在法制化进程中，当个人档案权益和社会档案权益发生冲突时，工作人员通常会以维护社会档案权益为主，使个人档案权益受到侵害，损害了我国公民档案权利。

档案权利有三种表现形式，《档案法》中对这三种权利形式都有所提及，但缺乏对权利和权责关系的明确界定与划分，通常都是以国家、集体档案所有权为重，并未足够重视个人档案所有权。因此，为了保护档案所有人的合法权益，就必须坚持以法律保障为前提，明确档案所有权的职责范围与归属。然而，在当前档案法规体系中，缺乏对档案权利的明确界定，导致权利的职责问题始终存在[4]。

档案权利问题始终是档案法规体系建设中的重点问题。然而发展至今，它仍未能获得有效的解决。《物权法》中规定，人的档案处分权和使用权是相互分离的。在涉及档案权利问题时，出于对国家档案所有权的保护，在规定和划分档案权利过程中，通常会忽视个人档案权利。此外，各项法律法规对同等权利职责归属的说明差异明显，导致档案权利冲突的产生。

（二）档案法律法规冲突问题

我国法律体系当中存在多种类型的子法律，各子法律间同步衍生出一系列的法规体系。因此，在对同一个档案工作内容进行法律说明时，可能涉及到多个法律法规内容。由于立法主体和立法种类的不同，具体的法律规定上也会存在较大差别。在档案法规体系建设中，针对档案管理、档案权利划分都有明确的界定，由此引发了档案法律法规间的冲突。

档案法律法规冲突问题主要体现在《档案法》与地方档案管理相关文件、章程之间的冲突上。以广西地区为例，《档案法》和《广西壮族自治区档案管理条例》在法律规制以及控制力度等方面，存在很大的不同，容易引发法律法规冲突。我国在档案管理的法律规制和地方档案管理部门制定的管理办法上，没有形成统一标准，很难保持对档案行政管理的一致性。法律法规之间的冲突还表现在法律的衔接上，如《档案法》和行政法规之间的规范衔接存在空白。对于违反档案法律的行为，在确认标准、处罚力度以及具体适用细则上的不明确，导致了法律法规衔接上的冲突。

此外，档案法律法规之间的冲突还包括同层级法律之间的冲突。这主要是由于法律系统中各法律法规之间协调失衡。《档案法》《文物保护法》《民法》以及《刑法》等，在各自的法律体系内，对同一档案内容的法律界定存在一定的区别。我国各个法律同属于一个法律体系，各个子法律体系立场和角度存在不同，对档案管理的内容也会有不同的法律规制，这也是导致档案法律法规冲突的主要原因。

（三）档案法律救济问题

在我国法律体系中，为切实提高行政机构的办事效率，通常会赋予它一定的自由裁量权。在法律允许的范围内行使这一权力，行政机构能发挥出对档案法律救济的作用。一旦对自由裁量权的行使超出法律的范畴，就会威胁公共利益，给公民档案权利带来严重的损害，引发档案法律救济问题。行政机构对档案行使自由裁量权有时超出法律范畴，主要表现为：部分工作人员对权力行使把控不到位，缺乏合法、合理保障举措，难以切实保障公民的档案权利[5]。

档案法律救济问题还表现在档案行政复议上。档案行政复议作为档案法律救济的一种重要手段，在《行政复议法》颁布实施以来，出现了不少问题。一是行政复议机构独立性不够，难以充分发挥自身的救济作用；二是档案行政复议机构属于档案行政管理部门的从属机构，缺乏独立的法律地位，在裁定档案问题时，难以站在客观立场，用公正的态度处理档案法律纠纷，给档案法律救济带来了一定的阻碍。

三、我国档案法规体系建设的应对策略

（一）保障公民档案权利

公民档案属于个人私有财产，对公民档案权利进行保护十分重要。过去，在档案个人权益与社会权益产生冲突时，出现了多个为维护社会档案权益而损害个人权益的案件。更有甚者，出现了为谋取私人利益而擅自篡改他人档案的行为，严重损害了公民的档案权利，如2016年河南周口市的“王娜娜被冒名顶替上大学”案。

在对公民档案进行管理时，需要强化档案所有权地位，加强对档案所有权的保障。当公民档案权益和社会档案权益产生冲突时，不能为了保护社会档案权益，一味地采取“一刀切”的处理方式，而需要在保障公民档案权益的基础上，进行相互权衡，以保障公民档案权益为前提，合理地解决档案权益冲突问题。此外，档案保管单位需要加强档案的管理，避免由于工作人员的失责使公民的档案权利受到侵害。公民作为一个弱势方，在自身档案权益受到侵害时，很难得到有效维护。相关机构必须严格按照国家相关法律的规定，依法对档案所有权、收益权以及处分权进行明确划分，加强对公民档案权利的保障。

（二）协调好档案中法律法规冲突

我国档案法规体系建设主要以《档案法》为核心，而同层级档案管理部门以及各个地方行政管理部门，对于档案管理的法律规制存在某些差异，如《刑法》《民法》以及《婚姻法》等，很容易出现法律法规冲突问题。

档案法律法规之间的冲突，大部分是由于各项法律对个体档案权益和公共档案权益的规定存在差异所致。协调好档案法律法规之间的冲突，必须平衡个体档案权益和公共档案权益的关系。当档案工作发生权益冲突时，不得以损害一方的权益作为处理问题的解决办法，需要在两者之间进行有效的权衡，尽可能实现双方利益最大化，有效化解冲突。我国各项法律处在同一个法律体系内，对于档案相关内容的法律说明存在重叠的地方。如刑法、破产法、公司法以及地方性法律法规等，都包含关于档案的相关内容。因此，在进行档案法规体系建设时，需要加强各个法律之间的相互协调、相互补充，使之形成一个统一、有效、完善的整体，在《档案法》以及档案相关法的基础上，不断完善我国档案法规体系建设，解决好档案中法律法规冲突问题。

（三）完善档案法律救济途径

我国公民档案通常都不是由本人持有管理，因此公民档案权利容易受到侵害。当公民档案权利受到侵害时，只能通过档案法律救济来保障自身的合法权益。

第一，强化政府的主导作用，利用政府的监督和控制，加强对档案行政复议及档案行政诉讼的主导，使个人档案权益获得有效维护。切实强化政府的主导作用，要在源头上对各档案主管部门的执法过程进行监督，减少不合理的行政行为，提高政府资源的利用率，促进档案法律救济效率的提升。

第二，增强档案行政复议机构的独立性。档案行政复议机构不是独立的档案主管部门。在档案行政复议过程中，其职能的发挥容易受到上级档案主管部门的影响，进而影响档案法律救济的效果。为了增强行政复议机构的独立性，在对档案工作进行法律审议时，可以减少层级管理的影响，分流因无法解决档案纠纷而转为行政诉讼的案件，提高行政复议机构在行使档案法律救济中的职能作用。

第三，强化档案行政复议和行政诉讼的衔接性。档案行政诉讼和档案行政复议作为两种不同的档案法律救济途径，都可以有效地保障公民合法的档案权利不受侵害。档案行政复议和档案行政诉讼的有效衔接，是拓展档案法律救济途径的重要方式。我们需要加强档案行政复议和档案行政诉讼之间的相互权衡，确立两者之间的使用原则，通过更有效的法律救济渠道来完善公民档案法律救济。