论行政协议纠纷司法审查的法律适用

邢正扬

东北林业大学文法学院，河南 濮阳 457000

一、行政协议纠纷含义

在《行政诉讼法》的司法解释中就具体阐释了行政协议包含的两种类型的协议，而针对“其他类型的行政协议”，因其外延的不确定性会有特殊情况的存在，所以对于其他类型的行政协议的主体在研究其概念时就不具有普遍性得特征。

本文认为，我国应当适当放宽我国行政协议的类型，具体应当是指国家行政机关与他人之间扩张到包括国家行政机关之间签订的行政协议，该协议是为了实现对国家进行行政管理，而依法签订的一种行政法意义上的协议。

二、行政协议纠纷司法审查的法律适用问题

(一)受案范围

虽然现行行政协定的新行政程序法是不完全枚举法的，但对行政协议受理案件范围的司法审查清楚地表明：第一，需要排除内部行政协议。例如，一些行政协议是不同行政机构之间的行政合作和其他目的的协议，将其确定为区域行政协定。第二，抽象的战略协议不能加入。行政主体通常是签订有一定前瞻性的战略协议，而且还是很抽象的协议，不能准确的描述具体的权利和义务，不能直接在行政法的法律关系上产生变化，这也就是说不应该包括在其受案范围当中。第三，法律规定是在终审中涉及行政协议的行政纠纷，不包括在案件的范围内。关于最后的裁决的规定是，行政机关的裁决是终局的，不能延伸到司法程序救济。这是和行政诉讼法关于受理案件范围的现行规定是一致的。第四，应该排除关于国防和外交的协议。

(二)诉讼时效问题

根据最高人民法院司法解释有关于行政协议当中第十二条所规定，它明确地指出，两种行政协议适用于诉讼时效，其中一个是指民事诉讼时效，另一个是适用行政诉讼时效。它们之间最大的不同在于行政机关处理行政协议的方式不同。民事诉讼时效适用于行政机关依照民法通则的规定，依照民法通则的规定履行或者履行行政协议的规定，通常是两年；行政行为的限制适用于行政机关，即单方面变更协议或者终止协议的行为，在六个月内知道的侵权行为。行政机关不履行行政协议的行为，是指双方当事人在身体采取主动拒绝履行的方式上签订的行政协议。在行政协议的范围当中，行政机关为了公共利益而没有履行协议，这被称为“不依法履行”。没有根据相关法律规定完成自己的职责，是行政机关执行行政协议的内容，但不符合协议或者履行权利义务的过程。

三、完善行政协议司法审查制度

(一)完善行政协议纠纷案件受案范围

对于行政协议纠纷案件的受案范围的规制，学术界目前有两种模式：第一种，采用列举的方式将对属于人民法院管辖范围内的行政协议用条款进行规定，例如政府特许经营协议、土地征收补偿协议、政府采购协议、国有资产出租出售协议、政府信贷协议等都一一列举出来，并且对于不属于人民法院受案犯罪的行政协议也进行否定式的列举。①第二种是，不进行细致的列举式规定，在法律中仅作出概括式的规定，将整个行政协议的订立、履行以及违约等过程中出现的问题都属于人民法院的受理范围。本文认为上述两种模式都有不足之处。

因此，本文认为，对于行政协议纠纷受案范围的完善，需要将上述两种模式相结合，取长补短。对于行政协议纠纷的受案范围首先进行列举式的规定，将一些典型的行政协议的类型进行明确的列举规定，也可以在司法解释中对相关类型进行明确的说明行政协议的受案范围可先实行列举方法，把一些典型而又常遇到的行政协议种类写进法律，也可以在司法解释中进行明确的说明，明确法院可以受理的其他行政协议类型。

(二)完善诉讼时效制度

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第十二条对行政协议的起诉期限作了明确规定，即除了对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的适用民事法律规定外，对行政机关单方变更、解除协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限适用行政诉讼法及其司法解释的规定。但是，不难看出，这样的规定并不周延。除了上述明确列举的四种情形外，其他如行政相对人认为行政协议约定的数额有误请求变更行政协议，行政相对人因重大误解、情势变更、受胁迫、欺诈签订协议后请求解除行政协议的，其起诉期限仍不明确，需要法律进行进一步细化、规范。上述列举情况，可以明确规定参照《合同法》的相关规定进行处理。

[ 注 释 ]

①王旭军.行政合间司法审查[M].北京：法律出版社，2013：158.