走在前列的浙江省农民专业合作社—— 农村改革40年浙江省农民专业合作社发展历程与经验启示

■ 文 / 李剑锋 徐建群 陈 柯

浙江省是农民专业合作社第一部地方性法规诞生地。围绕农民专业合作社发展壮大，浙江省委、省政府出台了加快发展、提升发展、规范提质发展等一系列政策意见，营造了良好的发展环境，土地经营权作价入股合作社、合作社联合重组机制、合作社联合社发展、信用体系建设、清理整顿举措、整县质量提升试点等一项项创新举措引领合作社发展新潮流。2016年，全国培育新型经营主体发展农业适度规模经营座谈会在浙江省湖州市召开，会议充分肯定了浙江省培育合作社等新型经营主体的做法。目前，全省农民专业合作社总数达49308家，合作社成员126.5万户，带动非成员农户403.9万户，成员和带动非成员农户占家庭承包农户总数的60%，为农业现代化发展奠定了坚实的主体基础。

一、发展历程

浙江省农民专业合作社发展大致经历了萌芽自发、试点试验，建章立制、蓬勃发展，正本清源、换档提质三个阶段。

第一阶段：萌芽自发、试点试验阶段（20世纪80年代初至2003年）。20世纪80年代初，一些地方为解决家庭联产承包后单家独户劳动力、生产工具、技术等不足，组建了多种形式的农民专业合作组织，主流是专业技术协会，但其中一些由农民入股，规定成员的权利义务，实行成员民主管理，建立相应配套服务功能，主要在流通和服务环节上实行合作，成员与非成员有所区别，已经基本具备农民专业合作社的性质。这些合作社处于自我组建、自我运作、自我服务、自我发展的状态。90年代，政府推动各种农民专业合作组织向加强实质性的合作、发展服务实体方向发展。2000年，温岭市石桥头蔬菜专业合作社成为中国大陆第一个经工商注册登记的合作社。2002年，台州等6市和桐庐县肉兔养殖业专业合作社等100个农民专业合作经济组织被农业部确定为试点单位。2003年，浙江省被农业部确定为全国唯一的农民专业合作组织建设试点省。试点中探索完善相关扶持政策，规范运行机制，改善发展环境，加快发展步伐，逐步明确了合作社的概念、特征，推动了地方立法工作。

第二阶段：建章立制、蓬勃发展阶段（2004年至2015年）。2004年，全国第一部创制性的农民专业合作社条例在浙江诞生，浙江省合作社走向依法发展新轨道。2005年、2010年省委、省政府先后出台合作社加快发展、提升发展意见，相关配套政策不断健全。财政出台合作社专项资金管理办法，并不断加大投入。先后推进了示范性合作社建设、土地经营权作价入股合作社、合作社联合重组机制、合作社联合会组建、合作社信用体系建设等创新工作，引领合作社不断发展。其间，组建了全国第一家省级农民专业合作社联合会，提出了“运行规范化、生产标准化、经营品牌化、产品安全化、社员技能化”等“五化”建设，出台了合作社联合社登记办法、土地经营权作价入股合作社办法。合作社数量、服务能力均以较快的速度增长，合作社数量年均增速达38%，其中最慢的2014年增速也达14%。至2014年底，全省合作社数量达42552家、经营服务总收入达518亿元，社均121.8万元。省级示范性合作社达历史峰值1107家。

第三阶段：正本清源、换档提质阶段（2015年至今）。针对合作社发展不规范、合作社服务能力不强等问题，从2015年开始，浙江省从合作社本质宗旨出发追寻初心，开展了一系列调整工作，逐步推动合作社从数量增长向质量提升转变。2015年调整了省级示范性农民专业合作社评定办法，当年对省级示范性合作社总数进行精减，从1107家降为982家，2017年下降为751家。浙江省农业厅等11个部门出台《关于促进农民专业合作社规范发展的意见》，提出“清理整顿一批、规范改造一批、提升壮大一批”的合作社提质发展意见，重点培育建设好1万家左右成员数20户以上、年经营收入100万元以上、运行质量较好的合作社。全省合作社数量增长减慢，2017年全省注销合作社数量达2458家。2018年省委省政府印发《关于加快完善培育支持新型农业经营主体政策体系的实施意见》（浙委办〔2018〕57号），省委在全面实施乡村振兴战略中提出万家主体提升行动，同时，根据农业农村部部署，确定嘉兴市秀洲区、瑞安市、衢州市衢江区、丽水市莲都区、泰顺县等5个县（市、区）开展合作社质量提升整县推进试点。这个阶段的主攻方向是围绕合作社发展初心，从解决合作社“成长的烦恼”入手，正本清源，以推动、实现成员利益为核心，推动合作社换档提质。

二、主要做法与经验

浙江省农民专业合作社发展取得的一系列成就，既有全国农民专业合作社法律政策支持体系的推动，也有不断创新探索努力的结果；既是农业自身发展规律使然，也与党委政府高度重视、农业部门认真履行指导协调服务职责密不可分。回顾发展历程，浙江省发展合作社的主要经验做法有：

（一）积极构建合作社法律政策体系

2004年，省人大制定《浙江省农民专业合作社条例》；2009年，根据全国法律及时进行了调整修改。2005年，省委出台《关于进一步加快发展农民专业合作社的意见》（浙委发〔2005〕73号）；2010年，省政府出台《关于促进农民专业合作社提升发展的意见》（浙政发〔2010〕48号），相关配套的财政税费、基础设施建设、融资支持服务、保险支持、营销市场拓展、人才培养引进、农业科技服务等政策不断健全，相关部门制定的示范性、规范化政策意见，构建了全省合作社发展法律政策体系，营造了合作社发展良好的政策环境。

（二）切实强化合作社财政扶持力度

省级财政每年安排4000万元左右合作社专项培育资金，引导各项农业产业财政扶持项目向合作社倾斜，扶持合作社提升生产服务和市场拓展能力。研究制定《浙江省农民专业合作社专项扶持资金管理办法》，提高扶持效率。据统计，2017年共有3029家农民专业合作社获得各级财政扶持资金3.3亿元。省政府办公厅出台《关于鼓励和支持大学生毕业从事现代农业的若干意见》，鼓励大学毕业生到合作社就业，省财政给予一定补助。

（三）努力开展合作社规范化建设

浙江省于2005年、2007年分别根据条例和法律制定合作社规范化建设意见，2008年、2009年分别针对土地股份合作社建设与粮食合作社建设出台规范管理意见，2013年省农业厅、省工商局、省农信社联合出台合作社信用体系建设的意见并开展信用评价工作。在规范成员管理上，鼓励各地以家庭农场为主体联合组建合作社；在规范治理结构上，健全成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构；在规范权属关系上，明确合作社资产权属关系，加强对合作社公积金、财政补助资金形成的财产、捐赠财产的依法量化工作；在规范财务制度上，按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》，指导合作社使用专业财务管理软件做账，规范会计核算，推行财务公开；在规范监督管理上，将减轻合作社负担纳入农民负担监督管理，开展经常性的监督检查工作，努力减轻合作社负担。截至2017年底，全省县级及以上规范化合作社达7787家。

（四）着力破解合作社发展瓶颈

浙江省不断创新制度机制，解决合作社发展中遇到的瓶颈。针对农民缺入股资金问题，2009年率先制定《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，允许农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社。针对合作社融资难问题，积极创新银农合作机制，省农业厅与省农信联社、省农行、省农发行、蚂蚁金服等单位建立合作机制，推动银农优势互补，着力解决农业融资难题，截至2017年底，农信系统对农民专业合作社贷款余额49.94亿元。针对合作社缺乏行业自律问题，浙江省成立农民专业合作社联合会，并在多数市、县成立相应联合会，形成自律体系，并切实开展法律政策宣传、组织培训会员、举办营销活动等工作。针对联合社登记难，在试点基础上于2013年出台《农民专业合作社联合社登记办法》，畅通登记渠道。针对经营机制不活问题，编印《农民专业合作社经营机制创新100例》《农业新型经营主体100例》，认定100家百强合作社，引领、激励合作社创新经营机制。针对人才引进难，实施“一社一大学生”政策。

三、启示与展望

浙江省合作社走过了快速发展时期，进入换档提质发展阶段，浙江省将以此为契机，进一步总结经验启示、明晰路径，推动浙江合作社事业再出发。

一是把科学引导与政策支持作为重要方法。农民专业合作社是农村改革发展的产物，是农民群众的伟大创造和自愿选择。在不同阶段，坚持解放思想，因时而为，科学引导，政策支持。在探索阶段，率先开展工商登记；在起步阶段，推动立法；在成长阶段，出台政策；在快速发展的新形势下，狠抓规范提质发展。下一步，浙江省将加强部门协调，加大清理整顿“空壳社”“休眠社”“家族社”力度，探索家庭农场组建合作社等发展新路径，推动农民专业合作社始终朝着正确的方向发展。

二是把依法规范与尊重民意作为基本要求。实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，是发展农民专业合作社的出发点和落脚点。只有坚持尊重农民的意愿，维护合作社的生产经营自主权，让广大农民成员自主选择，充分行使民主选举、民主管理、民主监督、民主决策的权利，才能使合作社在发展中为广大群众所认可，才能保持合作社的生机和活力。在工作机制上，坚持“民办、民管、民受益”原则；在办社机制上，坚持农民成员占主导地位；在管理机制上，坚持民主管理，一人一票；在分配机制上，坚持60%以上按交易额（量）返还；在保障机制上，建立健全法规和规章制度。下一步，浙江省要结合新修订《农民专业合作社法》的宣传贯彻，推动《浙江省农民专业合作社条例》修改完善，积极推进全国农民专业合作社质量提升整县试点创新工作，探索合作社规范发展新路径。

三是把创新机制与增强活力作为主要手段。在公平的产权制度上再造富有效率的经营机制，是提升合作社活力的关键。浙江省注重从产业、市场、产权重组入手，积极引导同类合作社走向联合，全面增强竞争能力；从资本、土地、劳动要素集聚入手，积极打造一批大社强社，提高资源配置效率；从生产、生活、生态功能拓展入手，不断拉长产业链，提高农业附加值；从组织、生产、质量规范入手，强化内部制度建设，促进合作社档次提升；从认证、品牌、流通入手，引进新型流通业态，加快产业化经营步伐；从奖励、约束、人才入手，探索建立激励机制，积极营造良好发展氛围。下一步，浙江省将以万家新型农业经营主体提升工程为抓手，择优培育提升规范化合作社5000家以上，以点带面，总结推广合作社创新发展新机制。

四是把壮大产业与提升效益作为有效途径。实践证明，要提高当地农产品市场竞争力，就必须以当地已有一定基础的优势产业和特色产品为依托，通过组建合作社辐射带动小农户调整农业结构，从而促进优势产业、特色产品的区域化布局和规模化生产，最终形成合作社与产业发展良性互促机制。下一步，浙江省将按照实施乡村振兴战略的要求，充分发挥各地合作社组织优势和制度优势，使其成为振兴乡村产业、引导小农户与现代农业发展有机衔接的中坚力量。引导支持合作社与家庭农场、龙头企业有效对接，在全产业链基础上推广“公司+基地+合作社”“公司+合作社+家庭农场+农户”经营模式；鼓励有条件的合作社设立电子商务组织，积极培育“互联网+合作社”模式；鼓励政府向合作社购买农业公益性服务，提高合作社社会化服务质量和水平；扶持合作社利用农业生产资源发展休闲旅游、创意农业、农耕体验等，把合作社打造成为一二三产业融合发展的重要载体。