公告送达的困境与出路探究

胡 俊

重庆大学法学院，重庆 400030

公告送达，是指人民法院以张贴公告、登报等形式，将送达法律文书的有关内容告知受送达人，经过法定期间，即视为送达的送达方式。

一、公告送达的困境

目前公告送达的困境主要是适用的泛滥、加重当事人诉讼成本和送达效果低。

(一)公告送达适用的泛滥

《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自公告之日起，六十日后即视为送达。”公告送达制度适用的条件是在穷尽其他送达方式依旧无法送达或者无法选择其他送达方式，但是在人民法院实际适用过程中往往会在电话通知或邮寄未送达的情况下，便会采取公告送达方式。尤其是近年来人民法院收案数量不断增加，工作量饱和的情况下，人民法院对公告送达的依赖性愈来愈强，有着适用泛滥化的趋势，据有关学者调查统计，部分人民法院公告送达的民商事案件已经占民商事案件总数的20%以上。

(二)公告送达加重当事人诉讼成本

公告送达加重当事人诉讼成本一是体现在增加时间成本，二是加重当事人经济成本。

1.公告送达增加当事人时间成本

依据《民事诉讼法》规定，人民法院在采取公告送达方式，自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。而在一件普通民事案件中，采取公告送达的，至少要送达开庭传票与判决书，即当事人从起诉到获得生效裁判，至少有一百二十日将用于公告，依据《最高人民法院案件审限管理规定》，公告的时间不计入审限，这就使一审普通民事案件往往需要六个月以上的时间才能审结，增加了当事人的时间成本。

2.公告送达加重当事人经济成本

公告送达加重了当事人的经济负担。以人民法院刊登较多的政法类报纸为例，一般来说，在不加急的情况下公告一次开庭传票的费用为200元，公告裁判文书(裁定书、判决书等)的费用为300元，即一件民事案件公告费用最低为500元。虽然公告费用最终由败诉方承担，但是需由原告先行垫付，一定程度上加重了当事人的诉讼经济成本，特别是对于部分小额标的案件，显得尤为不合理。

(三)公告送达的效果低

公告送达的效果低，是指公告送达的案件，法律文书信息能实际送达的比例偏低。送达制度设计的目的是向当事人传递诉讼案件信息，比如告知当事人参加诉讼或者裁判结果，但是在司法实践过程中，送达效果往往不尽理想。以送达开庭传票为例，有研究显示，公告送达的民商事案件，受送达人出席庭审的比例不足2.3%，即使排除少量知晓开庭信息也不出庭的情况，有效送达率依旧不足10%。

二、公告送达困境的原因分析

造成公告送达困境的主要因素有三，一是公告送达适用条件不够明确或适用不够规范，二是公告时间过长和收费不合理，三是公告送达媒介过于单一。

(一)公告送达适用条件不够明确或适用不够规范

送达通知的适用条件是受送达人下落不明或者其他方式不能送达。但是在实际执行中往往存在较大问题，一是“下落不明”标准难以确定，二是未严格规范适用公告送达条件。

1.“下落不明”的标准难以确定

下落不明，通常指受送达人没有固定地址，也不知道他的住址，人民法院不能直接送达或者邮寄送达诉讼文书。《民事诉讼法》及相关司法解释未对“下落不明”的含义作出界定，亦未对其具体证明标准作出规定。有的法院在住所地查找不到相应信息的，便简单认定“受送达人下落不明”。

2.公告送达适用不够规范

《民事诉讼法》明确规定在用其他方式无法送达的，才能适用公告送达，但是部分人民法院在适用公告送达时，往往未严格执行法律规定。常见的情况是，法院通过电话通知或邮寄未送达的，便会采取公告方式。这固然是由于人民法院案多人少，人力资源紧张，不可能将有限的资源耗费在大量的送达工作上，但也侧面反应了公告送达适用不够严格规范。

(二)公告时间过长和收费不合理

造成公告送达加重当事人时间成本和经济负担的主要原因是法律规定的公告时间过长，和相关媒介公告收费不合理。

1.公告时间过长

依据《民事诉讼法》规定，自公告之日起，六十日后即视为送达。而在采取公告送达的民事案件，一般要送达开庭传票与判决书，即公告时间将长达一百二十日。尽管公告期间不计入审限，但这是对于审判法院的保护，对于当事人来说依旧是极大的延长了权益获得救济的时间。

2.公告收费不合理

如前文所述，一件采取公告送达的民事案件，在政法类专门报纸上刊登的，至少需要支付公告费用500元，而且限制字数200字以内，每超过100字加收50%的费用。虽然公告费用最终系由败诉方承担，但是需要由当事人(通常是原告)先行垫付，而这类案件往往是无从执行，最后还是实际由原告负担。

(三)公告媒介单一

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条规定，公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。但是在司法实践中，出于节省法院人力、物力的考虑，大部分选择是在报纸上刊登公告，而非在受送达人处张贴公告。公告送达的媒体通常为法院主办的报纸或法院网站，如各种政法机关报、法院公众服务网等，这类媒体尽管发行地域范围广，但由于其专业性和订阅及关注群体的特定性，普通社会公众很少订阅或着关注，信息传递效果低。

三、公告送达的出路探究

要突破当前公告送达的困境，笔者建议：一是要明确“下落不明”证明标准，建立公告送达审查机制；二是要减少公告时间，合理降低公告收费标准；三是多样化公告媒介。

(一)明确“下落不明”证明标准，建立公告送达审查机制

1.明确“下落不明”的标准

在适用下落不明而采取公告送达时，应当明确证明标准。人民法院应当审查起诉方提供的对方当事人“下落不明”的相关证据，把握“下落不明”的判定依据。在审理涉及到公告的案件时，应当要求原告提交被告户籍所在地公安机关出具的被告下落不明的证明，因为我国目前的户籍和人口管理机关为公安机关及其派出机构公安派出所。

2.建立公告送达审查机制

建立公告送达审查制度。为防止公告送达被滥用，应建立公告送达的审查机制。要严格审查申请公告案件程序上的合法性，邮寄送达被退回的，应当查清原因，不应当在邮寄退回就直接进行公告送达，要确定其他方式无法送达的，才能公告送达，并且公告送达的决定应当由合议庭作出，并及时告知当事人该决定以及相应风险。

(二)减少公告时间，合理降低公告收费标准

1.减少公告时间

公告送达方式是在其他正常方式无法送达的无奈选择，法律文书信息能实际送达的概率极低，更多体现的是程序的正当性，而非实体上的公正性；而且公告时间的长短与是否能实际送达关联性不大，所以适当减少公告的时间是可取的。参考其他国家或地区法律制度，30天的公告是比较通常的做法。因此，建议公告送达时间减少为30天，在保障程序正当的基础上，提高诉讼效率。

2.合理降低公告收费标准

目前作为法院公告刊登媒介使用最多的依旧是政法类专业报纸，降低公告收费标准主要是指降低政法类专业报纸公告收费标准。作为法院或者政府机关主办的机关报纸，不应当以盈利为目的，合理降低收费标准，有利于减轻当事人诉讼负担，真正做到司法为民。

(三)多样化公告媒介

多样化公告媒介，打破政法类专业报纸的垄断地位。公告送达不仅要考虑媒介的权威性，更要考虑信息的有效传递性，政法类专业报纸在信息传播以及订阅群众的广泛性上，不具有本地报纸的独特优势，因此应当允许并多支持在地方报纸上刊登公告。当然，对于地方报纸通常收费较政法类专业报纸高，但应当给当事人一定的选择权。另外，人民法院应当积极探索在信息网络等媒体上刊登公告，建立专门的公告送达网站，甚至与新浪、搜狐、腾讯、百度等新网网站和搜索引擎合作，扩大公众知晓度，提高受送达率。

[ 参 考 文 献 ]

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[3]廖永安.在理想与现实之间：对我国民事送达制度改革的再思考[J].中国法学，2010(04)：175-191.

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