检察辅助人员管理制度的检视与对策思考*

陈伟彬

海南大学法学院，海南 海口 570228

实现检察人员分类管理制度是当下司法改革的一项重要任务。最高人民检察院出台的《关于深化检察改革的意见》(以下简称《深化改革意见》)明确提出，将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，完善相应的管理制度。但是《深化改革意见》对于检察辅助人员的分类管理的具体内容和规则并没有详细说明。

一、检察辅助人员管理制度运行现状之考察

根据不同类别岗位的特点配置相应的人员及工作内容，是实现分类管理的应有之义。近年来，检察机关起诉案件的数量净增长率达到了3.73倍，为了应对繁重的案件压力很多时候检察机关会上演检察官、书记员、检察官助理“齐上阵”的情形，即很多应该交由检察官处理的事物往往因检察官“无分身之术”而交由了检察官助理或书记员处理。另一方面，随着这次检察人员分类管理制度的推行，在部分地区上演了检察人员离职的热潮造成检察机关优秀人才流失严重的现象。由于这次检察人员分类管理制度与检察官员额制度几乎是同步进行的，目标是达到检察官、检察辅助人员和行政管理人员之间的比例达到33%、52%、15%左右。改革以前，考进检察官系统的人员都可以称之为“检察官”。而根据员额制的制度设计三分之二的检察人员都不再是检察官而是成为了检察辅助人员。检察辅助人员的未来职业预期目前尚不明朗。因此，很多检察辅助人员的选择了离职。

二、检察辅助人员管理制度中存在的问题与争议

检察人员分类管理的目的在于让优秀的检察人员进入检察官位序，让能力尚浅或能力不适者退出检察官职务，从事辅助性或行政性事务。从域外检察机关内部组织机构设置的模式来看，对检察人员实行分类管理亦是国际上通行的模式。但是由上文所提到的我国当前的检察机关人员离职现象，折射出我国当前的检察辅助人员管理模式中存在着一些尚未解决的问题。

(一)助理检察员的存与废

这次人员分类改革中，有的地方将助理检察官划入检察官的序列，而有的地方则直接将其归为检察辅助人员。根据《检察员组织法》的规定，助理检察员协助检察员的工作，经检察长批准可以代行检察员的职务。换言之，助理检察员既可以做检察员的助手；在经检察长授权的情况下也可以以自己的名义独立办案，其职权性质与检察官无异。对于助理检察官的职业定位目前还存在较大的争议。持否定态度的观点认为，实现检察人员分类管理的目的在于实现检察人员职业化的目标，助理检察官的身份与职权的不匹配属于混编混岗的司法乱象。因此应该取消助理检察官之职位设定。①持赞同态度的观点认为，我国当前还不能废除助理检察官的设定，一方面是因为助理检察官的业务能力并不比检察官低、甚至有的人员还会超过后者；另一方面当前的助理检察官没有成为检察官的原因主要是行政级别的问题。②

(二)检察辅助人员的转任

改革当中，有检察院允许检察官助理以及书记员在符合转任条件时可以转任检察官岗位，如上海。但有的检察院却限制二者转任到检察官序列，如深圳市检察院。有学者认为，之所以实行检察人员分类管理制度改革，其目的在于实现检察人员的职业化管理，即不同职业的检察人员实行各自独立的职务序列管理而不应该相互转任。③但有观点并不认可上述学者的观点而指出，从国际经验上看检察官助理通常是检察官来源的主要储备，“一刀切”式的堵截检察官助理的转任渠道不利于选拔优秀的检察官。④

三、域外检察辅助人员管理制度的考察与启示

(一)域外检察辅助人员制度的考察

1.日本

在日本，检察人员分为检察官(俗称为检事)、检察事务官和检察技术官三类。检察技术官所占比例不到检察人员总数的2%，这类人员从事技术性工作。

检察事务官(相当于我国的检察辅助人员)负责检察厅日常事务或者辅佐检察官及在检察官的指挥下进行侦查的人。其中侦查公判部门的检察事务官，在检察官指挥下，进行犯罪侦查、执行逮捕搜索扣押。在日本检察事务官享有部分的检察事物处理权，当然主要限于轻微的案件。而且检察事物官可以有条件的转任为检察官，其所需要的条件是由法务大臣所组成的委员会进行的选考，类似内部考试，不过通过此类考试的检察官只能处理轻微简易的刑事案件。

2.德国

德国的检察系统是由检察官、司法辅助人员以及书记官共同组成。其中书记官主要负责行政事务和文秘等辅助工作，而表现优异的司法辅助人员可以被选任为区检察官，但是区检察官并不是真正的检察官而仅是检察人员，其地位要低于检察官。即使是资深的区检察管也无升任为检察官的机会，除非其通过国家统一的司法考试。虽然不是真正的检察官，区检察官还是有部分的检察权限：协助检察官侦查犯罪案件、侦办金额在2500欧元以下，不涉及人民人身自由权的轻罪案件，并独立作出是否起诉的决定；对自己提起公诉的案件出庭实施公诉。⑤

3.美国

美国的检察官员包括联邦和地方的检察长、检察官、助理检察官和辅助人员，美国的检察系统是以检察官办公室为基本单位的，而一个检察官办公室仅有一名检察官，其余的人员包括助理检察官和辅助人员皆不属于检察官序列。但是美国的助理检察官助理享有较广泛的权限，主要包括：(1)对刑事案件的起诉、撤销起诉有决定权；(2)在提起诉讼前调查犯罪案情。有些案件，检察官办公室可派其侦查员参与侦查；(3)在刑事诉讼中，有权代表政府出庭并出示有利于政府的证据；(4)检察官一般没有逮捕权，可是在其管辖区域内往往有权计入警察的逮捕。但是美国的助理检察官与检察官之间没有晋升的“阶梯”，即助理检察官是无法转任为检察官的。⑥

除了助理检察官之外，检察官办公室的辅助人员还有两种类型：(1)法学院学生为主体的法律实习工作者；(2)准法律工作者，其主要的工作任务是帮助助理检察官收集资料、起草文件等。

(二)域外检察辅助人员管理制度的启示

通过上文对日本、德国、美国三个国家检察辅助人员管理制度的考察，可以从中得出以下启示：

1.允许跨界转任

从国外经验来看，大多数国家是将辅助人员的工作经历作为获取司法经验的有效途径之一，并允许检察辅助人员跨界转任的，而且会严格限定转任的条件，在立法中会明确转任不同检察职位的所需要的条件。这对于激励检察辅助人员努力提升专业能力、明确自己的职业定位、稳定检察队伍起到了根本性的引导作用。

2.区分法律事务辅助人员和一般事务辅助人员

同样作为检察辅助人员，在其内部还可以根据不同职位专业化程度的不同需求分为法律事务辅助人员和一般事务辅助人员，前者的专业化水平要高于后者。而且正是由于具备较高的专业化程度，法律事务辅助人员还可以在检察官的授权下处理并决定一些案情简单的案件。而一般事务由于专业化水平需求不是特别高，所以并不是必须由专业水平非常高的人员来担任。

3.授权部分非检察官独立办案能力

由于检察官的数量是有严格限定，但是每年需要办理的案件却日益增加，为此通过授予部分非检察官的检察人员以办理轻微案件的权力，来减轻检察官的办案压力，同时还可以节约检察官的编制资源以及财政支出，而且还可以为检察院培养优秀检察官提供丰富的事务经验。

4.关于助理检察员的地位

从域外的经验来看，在各个国家中的检察官数量极少，助理检察员是不被包含在检察官的序列当中的。例如美国，无论联邦还是地方，每个检察官办事处只有一名检察官。对于法律事务辅助人员，包括助理检察官，都没有纳入检察官范围内，而是纳入检察辅助人员的范围内，只是其职权不同于一般的辅助人员，范围更广些。

四、完善我国检察辅助人员管理制度的逻辑路径

从研究现状来看，目前的检察改革将重心放在了检察官这一单一主体，对于检察辅助人员相关的管理问题涉及的比较少。这对于检察改革整体目的的实现产生了极大的不利因素。虽然每个国家的司法制度并不完全相同，但是具体制度的实施还是有相同之处的。通过上文的分析，可以看出我国当前的检察辅助人员的管理制度的完善程度与域外相关制度还存在很大差距，及时的调整当前的检察辅助人员的管理制度，对于保障整个检察改革具有重要意义。

(一)完善检察辅助人员的管理理念

随着严厉的司法追责制时代到临，让检察人员感到了强烈的办案风险。与之相对，检察辅助人员的职业尊荣感、职业保障以及待遇却不能与自身的司法风险成正比，所以必带来了辞职热潮。从根本上解决这一窘境的首要前提就是要进行管理理念的改革：第一，树立职业预期。即要提前意识到与司法改革前不同，在新的司法改革背景下检察官助理需要经过十多年而非三、四年才能转任到检察官序列，在该预期下才不会形成较大的失望。第二，提高检察辅助人员的待遇。不能仅仅关注检察官，检察辅助人员的待遇也要提升上去。对检察辅助人员进行级别分类，有级别就有奔头，就有希望。⑦

(二)制定助理检察员遴选检察官的条件

从各国的对检察官的定位可以看出，检察官为专业化的身份象征。以“韩国为例，韩国检察官编制是由总统令发布的，整个韩国的检察官不到1500人”。⑧助理检察员通常是高学历高校毕业生或者具有较强办案能力的年轻检察人员，为各个检察院的办案骨干。但是必须要承认的是，由于其距离优秀检察官的要求还是有一些差距的，将其纳入检察官的队伍还需要经验的积累。所以应将助理检察员划出检察官的序列。

但是检察官助理亦是我国遴选检察官的主要的来源。所以对其予以相应的重视并提供晋升的途径，是顺利推进分类管理改革的重要一环。对其可以单独归为一类，如有学者所推荐的“候补检察官”。⑨但是笔者认为，按照国际的惯例，已经通过司法考试的检察人员就已经具备了检察官的资格。但是鉴于我国每年通过司法考试的通过率远远高于其他国家，如果将通过司法考试的检察人员都纳入检察官的序列，显然是不现实的。笔者建议将其纳入检察辅助人员的队伍，然后通过建立遴选机制对其进行职业管理。对此，上海检察院对此问题的做法颇值得推广。其具体做法如下：新招录的司法人员均为检察官助理，工作满五年后可以参见检察官的选任。而且符合条件的市级检察官助理通过选任考试的被安排至基层检察院担任检察官，而市级的检察官的遴选主要从基层检察院中选任。⑩笔者认为这种做法是既符合我国司法改革职业化建设目的，又可以给司法辅助人员带来动力和希望。

(三)打通转任的大门

当前检察人员流失的现象很大一部是由于部分试点地区严格限制了检察辅助人员向检察官转任的条件。恰如有学者的观点“一旦你选择成为书记官，那就永远是书记官；而你一旦选定检察官助理这个职业，也就只能按照检察官助理的职务序列往上发展，而不应允许变更职务序列和职业类型”。⑪笔者认为，这种观点过于偏失，而且不符合司法活动本身的规律。司法实务虽然需要较强的理论知识，但同时还需要较强的司法实践的经验，而优秀的检察官的养成离不开长期的司法实践基础。而检察辅助人员在检察官的指挥下，长期参与大量的检察实务工作能够积累丰富的检察业务能力。部分具备较强专业化检察辅助职位是培养优秀检察官的“摇篮”，这也是国际司法的通用惯例。但是推行司法人员分类管理的目的就是为了实现检察业务的职业化、专业化，所以进行不同序列的人员进行转任的前提必须是达到了所拟任职位所需要的资格、条件并按照规定的选拔、任免程序进行。

(四)法律事务辅助人和一般业务辅助人的业务分配

同为检察辅助人员，但是其内部还是应该有业务分配的不同。实务中虽然将检察辅助人员进行区分，其中包括但不限于检察官助理和书记员、检察技术人员。优化资源配置的最佳方法就是“按需分配”，根据职位的不同、配备不同的专业人才，才能既可以节约资源又可以顺利完成任务。即检察辅事物内部也有着很大的不同，如专业化程度存在较大的悬殊。按照“职位”为中心而非按照“人”为中心进行检察辅助事物的分类，在此基础上配置辅助人员。如书记员主要负责案件的记录、文书送达等，其工作性质对法律掌握的专业程度需求不是很高，所以就可以通过聘用制人员来完成。而检察官助理需要处理大量的法律性事物，而且将来还有可能成为检察官，所以其录用、培训及任务分配自然要严格些。

(五)“老人老办法，新人新办法”

人员分类管理的进行需要严格的分类招录、分类管理。但是如果对现有的检察人员进行“一刀切”式的改革，会造成部分检察人员在身份和利益方面的降低，势必影响检察队伍的稳定性。所以，在确保检察改革稳定有序推行的情况下，需要逐步开展工作，即采取“老人老办法，新人新办法”。具体而言，建议采取但不限于以下的方式来灵活实现分类管理的目标：对五年内达到退休年龄的检察官不占检察官员额，可由未纳入员额的原检察院或助理检察员补上。对一时未能选任为检察官的原检察员可以保留法律职务、等级，转任检察官助理，也可以资自愿选择转为司法行政人员。⑫同理对于助理检察员应该采取“停其源、分其流”的方法区别处理。详言之，从建立检察官助理制度开始，就要停止新增助理检察官。而原有的助理检察官，符合检察官条件的，在一定年限内陆续转为检察官；无法胜任检察官工作的，转为检察官助理或者行政工作。最后，对于新招录的检察人员应该严格按照不同类别岗位的资格和条件，分类招录、分类管理。

[ 注 释 ]

①万毅.检察改革“三题”[J].人民检察，2015(5).

②李发桢，谌璞.检察人员分类管理制度改革研究[J].云南大学学报，2015(3).

③万毅.检察改革“三题”[J].人民检察，2015(5).

④程金华.检察人员对分类管理改革的立场——以问卷调查为基础[J].法学研究，2015(4).

⑤尹晋华等.德国检察人员分为四大类——通过一个邦检察署微观德国检察人员管理制度(上)[N].检察日报，2005-2-22.

⑥杨诚.中外刑事公诉制度[M].北京：法律出版社，2000：104.

⑦陈瑞华.机遇与希冀：司法体制改革新谈[J].中国法律评论，2015(2).

⑧张建军，等.韩国检察人员分类管理制度简析[J].人民检察，2005(1).

⑨万毅.检察改革的“三题”[J].人民检察，2015(5).

⑩陈辐宽.检察改革的问题、使命与前景[J].法学，2015(9).

⑪万毅.检察改革“三题”[J].人民检察，2015(5).

⑫朱军.检察人员分类管理制度改革的思考——结合N市检察队伍现状进行分析[J].法律社会学评论，2015：286.