农村土地向旅游用地流转的法律问题探讨*

◎田 露

一、农村土地向旅游用地流转的法律问题

（一）土地产权不清晰

在我国，农村土地的所有权为农村集体所有，然而集体的覆盖范围太广，包括村民小组、村委会与村集体经济组织等，也就是说农村土地的产权主体具有多元化的特点，产权混乱。在产权主体多元化的同时，农村土地并没有得到更好的保护，恰恰相反，由于权重不清，各方主体都缺乏主人翁意识［1］。农户的分散经营使得土地产出不高，生产成本过高。之所以会出现分散经营，从本质上讲是因为土地产权不清晰，现有产权制度无法满足社会的发展需要，阻碍了乡村旅游的产业化与规模化发展。农业的现代化发展，迫切要求改变以往的农户分散式经营。土地产权的多元化使得土地权利被分散，从属于不同的主题，然而却导致各方主体间的权利残缺不全。从实际情况看，政府是决定农村土地流转情况的根本主体，农民尽管和土地间有直接性的关联，然而在乡村旅游开发中却处于被动地位，话语权非常低。这决定了土地的处分权及收益权等都非常有限，相反原本与土地没有关系的政府及开发商却拥有不少的发言权，导致权益分配不公平。因为房屋产权方面不清晰，在没有经过政府审批的情况下，农户能够私自增加土地规模，违法开发旅游项目。相关经营者能够采用承包、租赁与联营等多种方式在取得土地的实际经营权，这一过程中并没有经过正规的土地流转审批，土地的实际用途就被改变，被用来建造餐馆与旅馆等。更有甚者谎报经营内容，借助乡村旅游建设的名目而开发房地产项目。这些都严重影响了乡村旅游的发展。土地产权不清晰滋生了收益分配不公的问题，并给违法责任的追究带来困难。倘若乡村旅游的经营状况非常好，收益比较可观，农户、村集体与地方政府间容易出现利益纠纷；倘若在开发的过程中产生问题，政府部门需要追究违法用地的责任，此时容易出现互相推诿的现象。所以，在农村土地向旅游用地流转的过程中，首要做的是农村土地确权。

（二）农村土地向旅游用地流转方面的法制缺失

为充分发挥旅游用地的作用，促使乡村旅游得到更好的发展，应科学地配置土地。这一过程中需要构建起完善的法律制度，确保各项工作有章可循，实现农村土地向旅游用地流转的规范化。现阶段，地方政府与农业等诸多部门都参与到农村土地管理，多头监管极其容易出现监管空白。上级政府部门也无法构建起科学绩效考核机制而就该方面进行考核，导致农村土地难以被有效地保护起来［2］。党中央希望科学地分配土地资源，使得土地创造出更多的社会、经济、生态价值。但是从实际情况看，地方政府为了获得更多的政绩，创造出更多的地方效益，多凭借自身的公权力而和村集体争夺土地权力，亦或者与开发商勾结，非法流转土地，从中谋取利益。从当前法律看，农村土地流转方面的规定过于模糊，使得地方政府有空间滥用征地权。法律制度不健全，使得政府及开发商在土地流转的过程中大肆牟利，损害了农民的利益。

（三）未构建起乡村旅游用地市场

地方政府在征地的过程中，农户仅获得了极少的补偿。然而在其将这一部分土地用于旅游项目开发的时候，却以高昂的价格卖给了开发商。这一过程中，政府部门及开发商都获得暴利。然而这种行为却对正常的土地流转秩序产生了破坏。除了正规的流转市场外，在乡村旅游开发中还有隐形市场。由于征地补偿制度缺乏科学性，很多农民会摆脱政府的合法渠道，直接和开发商交易，而其本身缺乏足够的法律知识，很容易陷入到被动中［3］。在土地流转的过程中，农民一方面要想拥有主动地位，有效地保护好自身的合法权益，另一方面却因为采取了不合法的流转手段，从而蒙受更多的损失。当前，我国农村土地市场刚出现不久，很多方面都不够完善，农民的思想观念落后，很多流转都是由政府的过度干预而推动的。在整个流转过程中，农户处于被动的地位，土地难以充分发挥价值。针对此，我国有必要加快构建起完善的旅游用地流转市场。

二、推动农村土地向旅游用地流转的法律策略

（一）健全土地产权

在农村土地流转的过程中，为了确保农户获得相关收益，有关部门比较加强健全土地产权，使得土地产权更为清晰。一是相关部门应充分强调农村土地的物权性质，做好土地确权登记发证工作，明确农民的各项合法权益。针对不同性质的土地进行确权，将土地划分多个定级。二是相关政府部门应做好自身的各项工作，帮助农户解决土地产权归属方面的问题，健全土地产权，做好各项户籍建设工作。倘若地方政府针对旅游发展的需要而征收土地，其需要从农用地补偿的各项法规入手，对农户加以补偿。倘若农户及村集体等由于旅游用地的流转而产生纠纷，地方政府应及时介入，做好各种核实工作，明确产权的归属。在政府调节失利的情况下，针对存在争议的土地产权应采取法律手段加以解决。

（二）完善旅游用地流转方面的各项法规

在当前的乡村开发建设中，政府占据主导地位，政府所制定出的一系列规章制度，严格限制了农村土地的流转，影响了乡村旅游的长远发展。一是现阶段的政府绩效考核中过分侧重于经济类的评价指标，这使得很多地方政府过分重视经济建设，没有妥善地保护好乡村土地环境。所以，在地方政府绩效考核体系中，有必要将土地保护及乡村旅游的可持续发展纳入到指标体系中，借此而令地方政府重视土地保护工作。不仅如此，中央政府还应加强该方面的监管工作，特别是土地利用方面，应做好各项审批工作。我国应在《宪法》中对公共利益的范围进行详细界定，阐述政府征收土地的目的，规范政府的征地行为，有效地区别公益性与经营性用地，从而严格控制政府的征地行为，杜绝土地流转过程中出现违法行为。二是在《土地管理法》内设置合理的征地补偿标准。在经济水平及居民收入水平持续提高的过程中，原有的征地补偿标准落后，难以满足农民需求，而乡村旅游开发需要一个漫长的过程，难以在短时间内满足农民的生活需要。在这情况下，应充分考虑土地流转后的收益增值，给予农民更多的补偿，促使农村地区拥有更好的社会秩序，从而为乡村旅游开发创造有利的基础。现阶段，我国还没有针对乡村旅游用地的流转而设置专门性的法律，针对此，我国应加快推出《农村旅游用地法》，对农村旅游用地的流转程序进行详细规定，避免相关主体谋私，使得乡村旅游用地市场得以完善，能够稳定运行起来。在当前政府制定的乡村旅游政策的基础上，应构建起完善的法律体系，使得旅游用地行为得到规范。现阶段，农村土地除了是农民重要的生产资料，还具有一定的社会保障功能，很多农民都对农村土地有着极高的依赖性。基于此，我国应制定出《农村社会保障法》，在农村土地向旅游用地流转的过程中，充分保障农户的合法权益。

（三）推动农村旅游用地市场的发展

我国农村旅游用地市场出现的时间不长，存在着诸多问题，比方说中介流转的不规范、合同条款虚假、主体转让非法等。农民因为文化水平不高，在土地市场中处于劣势地位。政府做出的违法干预行为导致农户在土地流转中丧失话语权，农户无法自主地选择出土地流转对象，导致农户的利益受到损害。这一过程中，政府的公信力也受到损害，催生了诸多矛盾。针对此，应从当前的法律框架入手，积极完善农村旅游用地市场，构架起和谐秩序，有效地促进市场的运作。此外，应监督好政府权力的使用，杜绝政府借助行政权而危害司法公正。针对缺乏主体资格的开发商应加以取缔，持续优化市场环境，保护好农民追偿的权利。除此之外，应加强签约合同的管理，实现内容的规范化，具体包括土地流转期限、农户收益、土地流转税费等。相关政府部门应做好旅游用地流转中介组织的审查及管理工作，各方主体应加强交流，向农户提供全面的信息资料，消除各方主体间的信息不对称现象。相关部门从法律方面入手，健全中介机构方面的各项法制，持续规范农村土地向旅游用地流转。

三、结束语

在我国新农村建设中，乡村旅游是非常重要的路径，大量的农村土地向旅游用地流转，暴露了多种法律问题，如土地产权不清晰、农村土地向旅游用地流转方面的法制缺失、未构建起乡村旅游用地市场等。这些问题导致农民在土地流转中的合法权益受到侵害，土地流转纠纷非常多，不仅阻碍了乡村旅游的发展，还影响农村地区的安定团结。我国应从多角度解决这些问题，如持续健全土地产权，肯定农民的主体地位，强调农村土地的物权性质，政府部门应帮助农户解决土地产权归属方面的各种问题；完善旅游用地流转方面的各项法规，将农村旅游用地流转工作纳入到地方政府业绩考核中，在《土地管理法》内设置合理的征地补偿标准，充分保障农户的合法权益；推动农村旅游用地市场的发展，从当前的法律框架入手，积极完善农村旅游用地市场，构架起和谐秩序，有效地促进市场的运作。只有这样，乡村旅游才能够顺利获得农村土地这一宝贵的资源，才能够为新农村建设做出贡献。