我国内生主导型农村普惠金融体系发展问题⋆

◎傅 琳

一、引言

当前，普惠金融已经成为国家级的发展战略，从区域层面来看，最关键的建设区域为农村地区。在发展我国农村普惠金融的过程中，我国政府部门采取了多项改革措施，推出了大量的针对三农的新型农村金融机构。相关数据表明在2014年末，我国有1153家村镇银行。然而政府的这种外生式发展方式在取得巨大成就的同时，也暴露出了我国内生主导型农村普惠金融体系在发展中存在严重的不足，我国农村地区融资难与融资成本高的问题并没有得到根本的解决。很多外生性农村金融机构在发展的过程中逐步脱离农业与农村地区，甚至一度出现资金抽离农村的状况。从农村普惠金融的发展现状来看，无论是金融组织，还是金融产品，在供给上都带有显著的外生性及强制性，难以满足农村地区内在的金融需求。

二、我国内生主导型农村普惠金融体系的发展状况

在农村地区发展内生性金融能够有效地降低成本，包括信息收集、管理、代理等多方面的成本。除此之外，内生性金融体系还能够充分发挥农村熟人社会的功能。然而，当前我国内生主导型农村普惠金融体系的发展状况不容乐观，具体的阻碍因素如下：

（一）外生性普惠金融组织过多

当前我国农村地区普惠金融市场的相关供给机构有：农村商业银行、农村信用社、农村合作银行、新型农村金融机构、邮政储蓄银行等。相关数据显示，2014年末，我国农村普惠金融机构共有3568家，这之中仅有49家农村资金互助社。从整体上看，内生性普惠金融组织仅达到1.4%。在当前农村金融市场中，外生性农村普惠金融机构占据了主导地位。

（二）内生化普惠金融组织发展缓慢

从我国农村金融市场来看，农村资金互助合作社为仅有的被政府部门所认可的内生性农村金融组织。然而历经多年的积淀，农村资金互助社的发展状况并不理想。2006年，我国农村资金互助社开始在多地展开试点工作，目前，得到银监会正式批准的农村资金互助社只有49家。内生化普惠金融组织发展缓慢，难以满足农户的融资需求。笔者认为导致我国农村内生化普惠金融组织发展缓慢的原因有：一是农村金融监管制度和农村金融的现实状况不相匹配，农村金融市场监督过于严厉，导致部分原本能够组建的资金社由于苛刻的限制条件而难以被审批通过。相关调查数据表明，我国非正式与正式的农村资金互助社数量高达五千家，经由银监会批准的还不足总量的1%。二是农村资金互助社普遍缺乏有效的融资机制，资金短缺的问题非常严重。有关规定要求，农村资金互助社的资金只能够来自社员，而大部分的农民入社都是为了获得贷款支持的，这导致资金短缺的问题非常严重。依据《农村资金互助社管理暂行规定》我们可知，互助社能够向部分金融机构获得资金，然而当前商业银行还没有向互助社提供资金支持，使得很多互助社资金严重匮乏，难以维持下去。

（三）外生性金融供给存在不适应性

目前，我国农村金融供给制度为外生性金融供给制度，政府部门发挥着主导作用。和内生性金融供给对比而言，外生性金融供给能够显著地降低多项成本，如金融组织构建的时间成本等，然而其最突出的问题是这一制度无法满足广大农户的资金需求，农村金融服务效率非常低。内生性农村金融组织是源自农村金融市场内部而出现的，其能够充分发挥农村熟人社会的功能，借助亲缘、血缘、地缘等多方面优势而推进各项金融业务的发展，充分降低道德风险的同时实现逆向选择。这种生成机制下的农村金融组织在开展业务的过程中拥有极高的灵活性，所提供地资金能够满足农户农业生产与非农业生产的需要，利率也能够及时根据市场状况加以调整，最大限度地满足农村各类经济主体的融资需要。

三、阻碍我国内生主导型农村普惠金融体系发展的有关因素

（一）农村金融过度依赖外生性金融供给

从路径依赖理论的有关内容我们可知，人类社会的制度变迁存在一定的惯性，如果踏入某路径，则极其对这一路径产生依赖性。所以，人类的选择对自身的发展会产生极大的影响。制度变迁一旦确定路径，有可能会进入到良性的发展道路，实现进步，也有可能会进入错误的发展道路，导致倒退。如果制度缺乏效率，必然会阻碍经济的发展。我国农村金融供给方面的各项制度为外生性农村金融制度，为政府部门所主导的，相应的机构也均是由政府主导所设立的，如邮储银行、农村信用社、农业发展银行等。政府对此产生了极高的依赖性。这种状况下，政府所推出的各项改革措施也仅仅是围绕这一路径进行优化与修补，无法从本质上解决我国农村金融的发展模式。

（二）农村金融组织内生化发展缺乏资源

在城镇化全面推进的过程中，农村地区的各项资源快速流失，如农村劳动力、农村资金、农村土地等。相关调查资料显示，我国农村每年有三百多亿资金流失到城市地区。在城市化建设的过程中，农民的土地收益被政府与开发商所占有，农民自身仅占有极少的部分。除此之外，我国每年都有大量的农村劳动力进入到城市地区，这些资源的流失严重制约了农村地区的发展。使得农村金融机构缺乏良好的成长环境，阻碍了其内生化发展。

（三）政府行政干预过多

尽管我们农村金融改革已经取得了显著成果，然而主要为政府行政主导意志的体现，这导致农村金融市场的根本问题并没有得到有效解决，农村地区融资难与融资成本高的问题仍非常突出。2003年，我国农村信用社开始进行大规模改革，权限不断下放，构建了省联社的管理机制，然而从现实状况来看，其控制权仍为政府所有，由以往的中央管理而转变为地方政府管理，并没有实现真正意义上的市场化改革，其内部的管理机制仍带有显著的行政色彩。

四、促进我国内生主导型农村普惠金融体系发展的有关策略

（一）推出有助于农村普惠金融内生化发展的制度

从社会发展的角度来看，制度是非常重要的环境基础。农村金融制度是内生主导型农村普惠金融体系发展的关键基础。一是相关部门应加快完善各项法制。我国应从法律上明确民间资本进入农村金融市场的合法性，并依赖法律手段促使其规范化发展。除此之外，我国还应加快制定《合作金融法》，对农村信用合作社、农村资金互助合作社的性质、地位、运行机制等进行明确规定，杜绝部分政府部门的不合理干预，最大限度地提升其运作效率。二是引导农村金融机构进行良性竞争。一直以来，外生性金融组织在我国农村金融市场都处于垄断地位，为了扭转我国金融机构对于外生性路径的依赖，有必要引导农村金融机构进行良性竞争。比方说将部分初具规模的非正规金融组织转变为正规的金融组织，增加农村金融市场的竞争者，打破现有的垄断局面。

（二）为内生性农村金融机构的发展提供政策支持

针对当前农村金融供给体系进行改革，为内生性农村金融机构的发展提供各类政策支持。对与外生性金融机构而言，目标漂移的状况非常常见，导致各项资金难以为农村发展服务。针对此，我国应大力发展内生主导型农村金融机构。一是从结构入手，改变农村地区外生性金融机构垄断的局面，鼓励民间资本参与到农村金融体系中，大力发展地方性的中小型农村金融组织。二是给予内生性农村金融机构必要的政策支持，如税收、补贴与利息方面的优惠等。

（三）巩固农村金融记过内生化发展的当前成果

随着农村地区各种资源的流失，内生主导型农村普惠金融机构的生存环境进一步恶化。为了杜绝农村资金的进一步流失，相关部门应鼓励农村金融机构将从农村地区汇集的资金用于农村领域的建设，给予必要的利息补贴；在土地征收的过程中，重视规模化效益，最大限度地保护农民的利益；各级政府部门应鼓励大学生、青壮年等到农村地区发展，针对农民工创业与大学生创业等给予必要的政策支持，如提供创业基金或就业补贴等。

（四）加强内生化农村普惠金融的监督与风险管控

为了促进内生主导型农村普惠金融体系的发展，我国应加快完善各项监管措施，促使其能够实现规范化发展，如取缔存贷比例限制、设定独立的法定存款准备金比例、取缔利率管制等。除此之外，在风险补助的基础上，相关政府部门还应该进一步完善风险防范体系，政府应承担一定比例的风险，降低内生主导型金融机构自身的风险。政府部门可以要求内生主导型金融机构必须将一定资金投入到农村地区，否则，所有风险均有金融机构自行承担。政府部门可以借助立法而对内生性农村金融机构的资金流向进行规定，其资金不得进入投机等高风险领域，仅能够投向农村产业发展领域。

五、结束语

在农村金融市场发展的过程中，政府的适度行为非常关键。在农村金融市场不够完善的时候，政府部门应充分发挥主导作用，给予必要的扶持与干预。在农村金融市场逐步成熟的过程中，政府应逐步退出，充分发挥市场的功能。政府不再过度干预，而是给予必要的引导，为内生主导型农村普惠金融机构的发展提供必要的制度环境、法律环境等，促使内生主导型农村普惠金融体系得到更好的发展。