基于国家粮食安全战略的耕地休耕规模问题研究⋆

◎王 朗 何蒲明 魏君英

在过去的十几年中，中国粮食生产保持稳定持续增长，但为此也付出了巨大的代价，如地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重等，因此“十三五规划”提出要利用有利时机，实行耕地轮作休耕制度试点，2016年和2017年的中央一号文件也相继提出要“推进耕地轮作休耕制度试点”，党的十九大报告中更是要求进一步扩大休耕试点。休耕是为了提高粮食产能，其前提是不影响粮食安全，为此，需要合理确定休耕的比例和面积。我国的国家粮食安全战略的底线是“谷物基本自给，口粮绝对安全”，本文基于这一底线，研究探讨我国耕地休耕理论上的最合适规模。

一、国家粮食安全战略底线保障情况分析

根据《中国的粮食问题》白皮书（1996）与农业部部长韩长赋同志的讲话（2014），我国国家粮食安全战略底线可量化为：“谷物基本自给”是指保持谷物自给率在95%以上，“口粮绝对安全”，是指稻谷和小麦的自给率基本达到100%。根据联合国粮农组织的数据，2010-2013年，我国谷物自给率均在95%以上，从大米和小麦的自给率来看，大米自给率在2012、2013年达到100%以上，而小麦自给率只有2010年在100%以上，总的口粮自给率在95%以上，但尚未达到100%。根据国内学者周竹君（2015）的分析，2011-2014年，我国谷物自给率也均在95%以上，其中，稻谷自给率均在100%以上，而小麦自给率均低于95%，总的口粮自给率在95%以上，但低于100%。根据农业部发布的最新数据，根据粮食进口数据分析近年来我国粮食自给情况发现，2015年和2016年谷物净进口依存度分别为5.6%和3.8%，可以说明这两年谷物自给基本能保持在95%，稻谷和小麦的净进口依存度分别在1%以上和2%以上，可以说明稻谷和小麦的自给率尚未达到100%。

因此，我国当前粮食安全战略底线保障的基本情况是：谷物基本自给的目标已实现，总体上略微超过了95%的自给率要求；从口粮的品种来看，大米自给率基本实现，而小麦的自给率稍微偏低，离口粮绝对安全的目标还有一定的差距。根据这一情况，在选择休耕耕地范围时，要尽量不对现有种植水稻和小麦的耕地进行休耕，而主要对玉米或其他农作物的耕地进行休耕。

二、保障国家粮食安全战略的休耕地面积的测算

耕地休耕的前提是要保障国家粮食安全，而我国国家粮食安全的底线是“谷物基本自给”，“口粮绝对安全”，根据前文分析，“口粮绝对安全”的目标尚未完全实现，因而休耕地的范围原则上不能在现有种植水稻和小麦的耕地上进行，即必须要保证现有种植水稻和小麦的耕地数量和面积。因此，在休耕地面积测算时，无需对水稻和小麦的消费需求量以及相应的耕地需求量进行预测，只需对谷物的需求量进行预测。本文首先估计未来一段时期内我国的谷物需求量，然后，结合谷物自给率、单产和复种指数，测算满足未来谷物需求量所需要的最低耕地面积，最后，对现有谷物生产所占用的耕地面积与满足未来谷物需求量所需要的最低耕地面积进行比较，在此基础上测算出我国理论上的休耕地面积或比例。

（一）谷物需求量预测

我国谷物需求量的变动具有直线趋势和周期性波动的特征，而对于同时存在直线趋势和周期波动的序列，趋势移动平均法是一种既能反映趋势变化，又可以有效的分离出周期波动的预测方法，因此，本文运用趋势移动平均法对未来一定时期我国谷物需求量进行预测，结果见表1。

表1 2017-2030年我国谷物需求预测量 单位：万吨

根据表1中的预测结果，可以看出，在未来10多年里，我国对谷物的需求量是逐年增加，最高值为67636万吨。

（二）满足国内谷物需求量的最低耕地面积测算

由于谷物生产只是耕地的其中一个重要用途，因此，满足国内谷物需求量的最低耕地面积的测算，需要先测算所需要的谷物播种面积，在此基础上再测算最低耕地面积，二者的测算公式如下：

在上述测算公式中，对于谷物单产，考虑我国谷物产量的变动趋势具有直线趋势和周期性波动的特征，假定谷物单产也按照趋势进行增长，并且按照近10年来粮食或谷物产量的平均增长率（1.3%）来预计今后的单产的变化。对于耕地的复种指数，我国农作物熟制的分布特征一般是长城以北是一年一熟制，秦岭淮河以北两年三熟制或一年两熟制，秦岭淮河以南是一年两熟制或一年三熟制，也就是大部分地区是多熟制，但目前缺乏平均熟制的权威统计数据。根据相关文献，2012年我国耕地的复种指数是134.26%，年均增长率为1.29%，按照这种情况推算，则2016年的复种指数为141.32%；假定谷物的复种指数与耕地的复种指数相同，同时考虑到休耕是为了提高耕地质量，减少耕地利用强度等因素，进一步假定今后的复种指数维持在2016年的水平，即假定复种指数不变，取整数为141%。根据测算公式，可测算出满足国内谷物需求量的播种面积（A）和最低耕地面积（B），测算结果见表2。

表2 满足国内谷物需求量的最低耕地面积 单位：公顷

（三）保障国家粮食安全战略的休耕耕地面积测算

从表2中可以看出，在未来十几年的时间里，为了保障国家粮食安全战略底线所需要的耕地面积基本上稳定在6100万公顷到6270万公顷之间，为谨慎起见，假定需要的耕地数为6300万公顷。2016年，我国谷物播种面积为94370.8千公顷，按照141%的复种指数折算，则2016年谷物播种所占用耕地面积为6693万公顷。说明可休耕的耕地空间为400万公顷左右，如果按照2015年底全国耕地面积数20.25亿亩（1.35亿公顷），休耕的面积比例约为3%。

按照2008年国家发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）年》，到2020年，粮食播种面积的约束性指标为15.8亿亩，谷物播种面积的预期性指标为12.6亿亩。按照前文关于复种指数等的假定，结合表2的数据，大致测算出到2020年，粮食的播种面积约为15.7亿亩，谷物的播种面积约为13.32亿亩，口粮的播种面积保持基本不变，与《规划纲要》的目标相比，是符合规划目标要求的。

按照2016年农业部印发的《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》，种植业结构调整的目标主要是“两保、三稳、两协调”，其中，“两保”是指到2020年粮食面积稳定在16.5亿亩左右，其中稻谷、小麦口粮品种面积稳定在8亿亩，谷物面积稳定在14亿亩。根据《国家统计局关于2016年粮食产量的公告》，2016年粮食播种面积113028.2千公顷（169542.3万亩），其中谷物播种面积94370.8千公顷（141556.2万亩），稻谷和小麦的播种面积54348.9千公顷（81523.3万亩）。由此可以看出，目前的粮食、谷物以及口粮的播种面积都在《规划》的范围之内。相比之下，本文所预测的粮食和谷物播种面积都略低于《规划》的要求，大致低1000万亩左右。但是，2017年农业部提出在“镰刀湾”等非优势产区继续调减玉米种植面积1000万亩，这样本文预测的数据就与实际情况大致相当。

三、结论与对策建议

基于上述研究结论，在保障国家粮食安全战略的前提下，提出如下稳步适度扩大休耕规模的建议：

1.有计划有步骤地稳步扩大休耕规模。首先，在休耕规模上要“前小后大”，前期的休耕面积可以小一些，后期根据情况稳步适度扩大，因为通过前期的试点，积累了成熟经验，同时，前期休耕的耕地在后期将会陆续投入粮食生产，而且产量会比原来要高；其次，在休耕计划上要“自上而下，提前谋划”，农业部要根据国内外粮食供求形势，对今后一定时期内的粮食供求变化作出科学的预判，提前谋划今后一段时期的休耕计划，安排休耕指标，并根据各省市区的耕地实际情况分解休耕指标，此外，农业部要加强督促检查工作，评估休耕工作的落实情况与休耕效果。

2.科学合理确定耕地休耕的优先次序。一是在休耕次序和时间上依次进行，优先安排生态环境恶化的地块休耕，尤其是那些耕地质量低下、生态严重退化、耕地严重污染的地区要优先考虑休耕；然后安排资源趋紧的地块休耕，主要是指那些水资源短缺、地下水超采、土壤肥力下降、盐碱度增加的地区；最后安排地力透支、复种指数较高的地块休耕，主要是指那些耕地本身质量比较好，但由于长期高强度、超负荷利用，复种指数高，耕地得不到休息，耕地质量出现下降的地区。二是不同地区的休耕同时进行，但要区分不同地区的休耕比例和规模，生态环境恶化的地块休耕比例要高一些，资源趋紧的地块休耕比例适中，地力透支的地块休耕比例稍低。

3.年休与季休相结合。对于生态环境恶化的地块，以年休为主，因为生态环境的修复不是短时间能见效的；对于资源趋紧的地块，年休与季休相结合，这种地块，要根据实际情况和需要，实行年休与季休相结合；对于粮食优势产区地力透支的地块，以季休为主，因为保障国家粮食安全的任务主要依靠优势产区，目前，我国很多粮食优势产区的耕地地力透支，已出现质量下降的现象，不仅导致粮食产量和粮食质量的下降，更影响了粮食生产的可持续发展，因此，应该给这些地方的耕地放个“小长假”，采取季休与轮作相结合，以轮作为主，季休为辅，适度降低复种指数。

4.积极推进马铃薯主粮化战略。2015年我国正式启动了马铃薯主粮化战略，将马铃薯列为四大主粮之一，2016年农业部发布了《关于推进马铃薯产业开发的指导意见》，提出到2020年三成马铃薯成为主粮。随着马铃薯主粮化战略的推进，其在主粮消费中所占比重的增加，就可以腾出更多的耕地进行休耕。

5.主要对现有玉米种植地进行休耕，保证口粮绝对安全。2016年国家在进行农业供给侧结构性改革中，主要是在“镰刀湾”地区调减了非优势产区的玉米种植面积，农业部提出2017年在“镰刀湾”等非优势产区继续调减玉米种植面积1000万亩。该地区多是生态脆弱的地区，调减下来的耕地，一部分可以考虑纳入休耕，扩大休耕面积，一部分可以用来种植马铃薯、小麦或其他杂粮等。同时，要在保证口粮绝对安全的前提下适度扩大休耕规模，必须要对稻谷、小麦、玉米和马铃薯四大主粮实施差异化的补贴和支持政策，进一步坚持并完善对稻谷和小麦的最低收购价政策，坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，健全生产者补贴制度，将马铃薯列为玉米结构调整的替代作物，强化马铃薯主粮化的政策扶持。