“峰回路转”的江苏农村税费改革

孙国贵

（作者系江苏省农业委员会退休干部，长期从事农经工作，曾先后在江苏省委农村工作部、江苏省农林厅担任政研处处长、办公室主任、减负处处长）

农村税费改革是我国农村意义非凡的一次伟大变革。因为工作的关系，笔者有幸全过程经历江苏农村税费改革，亲身感受到这项改革是爱民之事、富民之策、德政之举。如果说建国初期土地改革实现了耕者有其田，家庭承包实现了耕者有其权，那么农村税费改革实现了耕者有其利，开始冲破城乡二元体制，开启了公共财政阳光普照“三农”的先河。

一、失效的“高压线”

土地承包到户是个好政策，调动了农民生产积极性。但是，随着农民负担不断加重，给农村带来很多不稳定因素。改革开放之前农民没有负担概念，那倒不是没有负担，农民集体劳动，工分分配，税费都由集体统一缴纳，在农民收入分配前扣除，七扣八扣分到农民手中很少，一个工分几毛钱甚至几分钱。记得1978年江苏农民人均年收入只有120元多点，农民隐性负担尽管很重，但因为不要农民直接“掏腰包”，加上左邻右舍差不多一样穷，社会还算稳定。大包干使农民隐性负担变为显性负担，“缴够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，简明地讲，由过去先留后分变为直接掏农民腰包。为控制农民负担，当时规定农民负担总量不得超过农民人均年纯收入5%，超过的属于不合理负担，要受查处，基层干部称之为不能碰的“高压线”。但其实不碰很难，难就难在城乡二元体制。

长期以来，城市公共产品供给由公共财政制度性安排，但农村道路、教育、医疗以及乡村组织运转等公共产品的供给责任却由农民承担，通过农业税收、乡统筹村提留等向农民收取。基层政府为政绩和确保乡村组织运转及农村教育经费需求，除政策规定的税费外，还采取名目繁多的集资摊派加重农民负担，“一税（农业税）轻，二税（村提留乡统筹）重，三税四税（集资摊派）无底洞”，这在当时是普遍情况。舆论也推波助澜，记得有一年全国人代会一位教师代表发言倡议集资办学，说全国13亿人一人一元就可筹13亿元。一时间什么人民教育人民办、人民道路人民建，各种名目繁多的集资摊派蜂拥而上，农民成了“唐僧肉”，几十顶“大盖帽”（政府部门）揪住一顶“破草帽”（农民）。上世纪90年代后期，苏北农民负担的各种税费和集资摊派人均在250元左右，占人均纯收入的百分之十几。“平均数不代表大多数，富裕户拔高平均数”，大多数农户收入低于平均数之下，他们的负担占到其收入的百分之二十到三十，负担确实很重。包产到户后农民“有钱有粮不靠你（干部 ）、不批不斗不怕你”，村干部失去“政治组织资源”，钱款收不上是件难事，情急之下出现了“小分队”，农户不缴钱款 ，“小分队”就上门扒粮抬物，见什么拿什么，一些地方干群关系如同水火。

那几年党中央、国务院和省市党委政府为减轻农民负担，维护农村稳定，年年都要发两三个文件，严令禁止集资摊派加重农民负担，对于农民负担引发的恶性案件和群体事件，发文通报全国全省，严肃处理负有领导责任的市、县领导和相关责任人，尽管如此，农民负担重的问题始终得不到解决，因负担问题引发的恶性案件和群体事件时有发生。为保农村社会安定，一些地方自发地进行农村税费制度改革。当时有影响的如河北正定县、安徽太和县实行的“公粮制”（取消粮食定购实行公粮制，将政策规定的税费全部纳入公粮），湖南武冈市实行的费改税（将农民上缴的三提五统等费用全部改为农村公益事业建设税，实行以人为主、人地结合的办法统一征收）等改革，这些改革尽管在制止“三乱”方面起到了一定的积极作用，但治标不治本，原因是仅局限于农村税费征收方式的改革，不可能根本解决农民负担重的问题。“高压线”失效原因也在于此。

二、“开弓没有回头箭”

2000年3月，中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7号），要求正确处理国家、集体和农民的关系，规范农村税费制度，切实减轻农民负担，开展农村税费改革试点。当时，中央选择安徽为试点省，江苏省十分积极，时任江苏省委常委俞兴德副省长赴京，争取江苏也作为税改试点省份。经国务院同意后江苏分别在苏南、苏中、苏北选择了四个县（市）开展试点。考虑到税费改革是农村分配关系的一次重大调整，与家庭承包经营改革集体经营制度不同，需要支付改革成本，省委、省政府决定省级财政安排9000万元支持四县（市）试点。试点很成功，农民负担平均减轻40%，乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派得到有效制止，党群、干群关系明显改善，因为财政加大转移支付，乡村组织运转趋于正常，尤其是农村教师工资由过去“一年发两次（春秋两季向农民收费后），两次发全年，年年发不足”转为按月足额发放，基层干部和农村教师表示满意。在试点中还总结探索了“旨在减负、重在兼顾、成在配套”一条成功经验。

2000年底，国务院在安徽召开农村税费改革试点工作会议，时任国务院副总理温家宝肯定了试点省的工作，要求各省加大试点力度，改革方案不需向国务院报批。根据会议精神，江苏省委决定2001年全省全面推进农村税改，3月下发《江苏省委省政府关于农村税费改革工作实施意见》（苏发〔2001〕6号），向全省1500万农户发出公开信，同时先后下发乡镇机构改革及人员分流、加快基础教育改革与发展、实行增收减支保证乡村组织正常运转等10个配套改革文件。4月上旬省政府通过逐一过堂审定市、县税改方案，4月下旬大部分县（市）税改方案已同农民群众见面，在确保减轻农民负担的同时，为保村保乡保教育，兼顾乡村组织运转和农村教育发展，省级财政从2001年起每年安排农村税费改革转移支付和财政体制转移支付合计22亿元。转移支付资金安排实行“三倾斜”：一是向农民负担重的苏北地区倾斜，资金总量的70%安排在苏北。二是向村级基层组织倾斜，特别是建立了乡村级三项资金制度，村干部报酬、五保户供养、办公经费由财政解决。三是向农村教育倾斜，转移支付资金不低于60%用于农村教育。

正当江苏稳步推进改革时风云突变。2001年5月初国务院下发文件要求除安徽外其他试点全部停下来。原因是有100多名农村老师在全国人代会、政协会期间联名上书，说税费改革断了他们的“粮”，拿不到工资没饭吃。当时也确有几个试点省财政保障不到位，造成乡村运转困难，工作停摆。江苏如何执行国务院下发的文件精神，时任江苏省委书记回良玉、省长季允石、副书记李源潮听取了时任省税改办主任周贵根和笔者的税改工作情况汇报，并就国务院文件如何执行征求我们意见。我们表示，江苏税改工作已经就绪，进展良好，继续实施税费改革，中央有精神、发展有需要、实施有条件、工作有基础，停止改革不仅失信于民、失信于基层干部，也会失去改革发展机遇，“开弓没有回头箭”，建议改革不停止，文件不转发，工作不宣传。省委充分考虑了我们意见，决定继续在全省推进税费改革。

江苏税费改革是冒有风险的。最大压力是责难“不听招呼”。压力也是动力，为消化减负后资金缺口，江苏省加大了配套改革力度，实施并乡并村并校，减人减事减费，转变政府职能。据统计，通过配套改革，乡镇减少31%，行政村减少42.7%，精简分流乡镇人员4万多人和村组干部近20万人。2001年8月，时任江苏省人大常委会副主任俞敬忠到沭阳调查，写了题为《税费改革将带来我国农村的深刻变化》的调查报告，报告列举了沭阳县税改后出现了多少年从未有过的新景象，充分肯定税费改革成效，尤其是报告引用了农民和基层干部的说法，农民说税费改革上合“三个代表”，下顺百姓心意，是同大包干一样的好政策。一个乡党委书记说，过去催粮催款，党证别在腰带上，屁股坐在火山口，现在托税费改革的福，终于解脱了。俞敬忠的报告报呈时任副总理温家宝，温家宝副总理又将报告转呈朱镕基总理。朱总理看后批示要求组织一个调查组下去明察暗访。时任国家税改办主任杨遂周根据总理批示带了中国人民大学、北京农业大学几位教授和财政部几位处长在沭阳深入村组与基层干部和农民直接交谈，暗访了三天认为沭阳税费改革效果不错，俞敬忠调查报告反映的情况属实。这次调查解放了江苏，税费改革“峰回路转”。同年九月，国家税改办在南京召开六省税改试点工作座谈会。请江苏介绍试点工作经验，接着时任财政部部长项怀诚到江苏调研，对江苏税改工作予以充分肯定。江苏税费改革的成功，为全国提供了经验，同时也坚定了上层的信心，2002年这项改革一下子扩大到16个省份并进展顺利。这年12月，国务院在江苏召开全国农村税费改革试点工作座谈会，这次会议规模大，原定会议人数200多人，结果实际到会600人；会议规格很高，时任财政部长项怀诚、中央农村工作领导小组办公室主任段应碧、农业部部长杜青林出席会议并作了重要讲话，各省分管书记或省长带队到会。这次会议意义深远，推动了税费改革轰轰烈烈在全国全面展开。

三、圆“千年等一回”的梦

农村税费改革主要内容是“一调（调整农业税率）三取消（取消乡统筹、屠宰税和专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金、集资）”，说白了就是减费增税。作为一个特定阶段，这些改革措施无疑是正确的，取得效果也是明显的。但改革还是有明显缺陷：从理论上讲，以土地为课税对象的农业税、特产税既非增值税，也非所得税，是两千多年前春秋战国时期鲁庄公开启的古老税种，是传统自然经济的产物，在当今是城乡二元经济格局基本政策的体现。从实践上看，农业税按田亩征收，种田人得益少、负担重。2002年典型问卷调查资料反映，税改后农民田均负担94元，而当年稻麦两季生产亩均净收益仅为78元（人工费用计入成本），农业经营是亏本的，由于主要负担摊入田亩，纯农户户均上缴税费为109元，是所有农户类别中上缴最多、负担最重的，这与加强农业的基本方略相悖，特别是农业税收是农业乡镇运转经费的主要来源，有可能成为农民负担反弹、影响农村社会稳定的潜在因素。基于这个考虑，江苏决定率先减征免征农业税收。

2003年江苏通过“统一税制、减并税目、降低税负”办法，将农业特产税改征农业税，在全国率先取消了农业特产税。2004年又调整农业税税率，全省农业税税率由7%统一调减为5%，并在宿迁市和苏南开展免征农业税试点，2005年决定全省全面免征农业税，先于全国一年取消了农业税，终结了历经两千多年以田亩为课税对象的古老税种，圆了农民“种田不纳粮”的梦想。为解决免征农业税后乡村运转和农村教育发展所需的经费缺口，省级财政通过转移支付每年预算安排近10亿元予以保障。

农村税费改革功德无量，意义非凡。最明显最直接的是切实减轻了农民负担，江苏通过取消乡统筹、农业税、屠宰税和各种集资、摊派等，农民负担由改革前的90亿元下降到8亿多元，人均减负159元，亩均减负149元，农民负担减轻90%以上，消除了影响党群、干群关系的最大隐患，促进了农村社会稳定。更可喜的是开始冲破城乡二元体制，突出体现为公共财政职能发生积极变化。乡村运转和农村教育所需经费改革前通过乡统筹、村提留和乡村两级办学及教育集资向农民收取，税费改革中江苏按照保村保乡保教育要求，加大对乡镇财政体制转移支付，特别是将农村教师工资发放责任转移到县，为确保老师工资按省定标准按月足额发放，省级财政每年安排10多亿元教师津补贴专项资金予以保障，乡村运转与教育等公共产品供给责任由过去农民承担转为公共财政承担。在中央财政支持下，江苏开展了村内公益事业一事一议建设项目财政奖补、农村新社区建设、村内基本公共服务运行管护制度建设等工作，省级财政几年累计投入300多亿元，推动了城市基础设施向农村延伸和覆盖，农村公益基础设施建设正在实行由民办向公办为主、民办补充体制转变，农村面貌在变化，农民满足感在提升。所有这些表明，城乡二元体制坚冰已经打破，城乡一体发展的航船已经启航，尽管还有很长的路要走，但税费改革开启的道路将越走越宽。