基于政府角色视角的农村合作金融发展问题研究⋆

◎程晓娟

合作金融在解决弱势主体金融需求上有其独到的优势。目前我国农村金融需求主体弱势、信息缺失等问题仍然突出，“三农”金融需求缺口依然巨大，据统计2014年已超过3万亿。未来，农村合作金融在我国将会有很大成长空间。合作金融发展，离不开政府作用的发挥。下面，着重从政府角色视角剖析农村合作金融发展问题。

一、农村合作金融发展中的主要问题

改革开放以来，我国农村合作金融不断改革与创新，已形成以农村信用合作社（以下简称农村信用社）、农村资金互助社和农民资金互助社等为主的农村合作金融体系，对于解决“三农”资金需求发挥了重要作用。但是，目前也面临着诸多发展难题。

（一）农村信用社异化

合作性是合作金融的最主要特征。农信社异化，即合作性的漂移或丧失。事实上，从发展历程看，一定比例农信社在成立之时，合作性就略显不足；在之后的发展过程中，虽然经历恢复“三性”、多元模式及股份制改革，广大农村信用社盈利能力提升、支农作用提高，但是其“去合作化”的发展趋势不仅没有扭转、反而在进一步加深。比如，自2003年国家推出商业化改制政策，大量农村信用社在名称上纷纷删除“合作”字眼，更名为农村合作银行或农村商业银行，而且股东们更加追逐盈利，其贷款发放毫无资金互助合作特色，其发展越发背离“追求服务、不以盈利为目的”的宗旨，经营方向、经营行为与商业银行基本无区别。蓝虹、穆争社（2016）对2007-2012年全国115家县域法人样本农村信用社改革绩效进行实证分析，结果也显示：虽然总体绩效、商业绩效、涉农服务绩效均呈改善态势，但是涉农服务绩效改善程度最低。

（二）农村资金互助社发展状况不佳

农村资金互助社诞生于2007年，它是农村金融“增量”改革产物，具有服务便捷、风险可控、融资成本低等优势，能有效放大财政扶持资金作用。然而从试点情况来看，发展形势不容乐观。一是规模小、支农能力弱。由于发展中存在诸多难题，遭到了理论界及社会各界的非议，银监会于2012年暂缓审批发放牌照。截止目前，全国仅存49家。据统计2013年涉农贷款总额约10亿元，这一数值仅占全国涉农贷款的1/10000。二是运营成本高、经营状况不佳。运营成本高是普遍面临的问题。以瑞安汇民农村资金互助社为例，2015年日常运营成本与营业税金及附加之和占全年利息净收入的比例高达49.5%。经营状况不佳是农村资金互助社普遍存在的问题，长期亏损也一定比例的存在，甚至倒闭、挤兑风波也时有发生。比如，和港农村资金互助社2013年亏损额约为3.4万元，与2012年相比这一数值上升了20余倍。

（三）农村非正规合作金融发展欠规范

农村非正规合作金融是构建多层次“三农”金融服务体系的重要组成部分。然而，目前农村非正规合作金融也存在着一些亟待解决的问题，严重影响了其作用的发挥，甚至还带来了诸多金融风险隐患。一是资金来源呈存款化倾向。为了吸纳更多的社员、股金和存款，个别农村信用合作组织突破封闭范围，高息向社员外公众吸收存款，盲目追求资金规模，造成合作金融丧失了熟人社区、信息对称的优势，风险控制能力大为减弱，存在非法集资的风险。二是资金运用呈贷款化趋势。部分社出现追求少数人利益，变相向非社员提供贷款，甚至资金运用以贷款方式为主，贷款利率有时高达15%～24%，以至于出现高利贷现象；还有些社将资金投向“三农”之外，导致资金外流等。此外，还存在主要从事商业金融活动，但是假借合作金融之名以逃脱监管部门的审慎监管，一定程度上扰乱了农村金融市场。

二、农村合作金融发展中政府角色失当的主要表现

政府在农村合作金融发展中应该如何进行角色定位，学术界一直存在较大争议。下面着重从政府干预方式、政策资金扶持、金融监管实施、法制环境营造等方面，探究农村合作金融发展问题产生的原因。

（一）政府行政干预不当

合作金融一般由弱势主体采取联合形式以期实现信用互助。能否实现信用合作是经济主体理性、自愿的选择，而不是盲从或外力强制推动的结果。然而，我国农村合作金融发展乱象横生，一个重要原因就是政府行政干预不当。20世纪50年代，农村信用社成立初期，政府不仅积极提倡农民加入，而且还直接推动。有些地方采取政治运动式的发动，甚至强迫入社，导致一定比例的入社农户不是出于自愿选择，而是“被入社”、“被合作化”，使得一些农村信用社在结胎时就缺乏合作基因。在随后发展中，在很大程度上是由政府参与管理，农信社内部的民主管理大大弱化，流于形式；内部人员配置和经营决策都要很大程度上受到政府的行政干预，从而进一步加剧了合作性的丧失。在此期间，虽然经历了不断改革创新，但是由于政府行政主导色彩一直较浓、社员主张往往不被采用，农村信用社发展的顶层设计始终未能充分吸纳合作制原则，导致其进一步地远离合作性金融的发展轨道。

（二）政策扶持力度不够

在合作金融发展早期或实力较弱时，主动开展资金帮扶；在日常运行中，提供多种税收优惠，是很多国家扶持合作金融发展的惯常方法。然而，我国虽然也有一些支持农村合作金融发展的政策，但是帮扶幅度显然是不够的。一方面，政府资金帮扶几乎为空白。从实践来看，政府对农村非正规合作金融和农村资金互助社的直接资金支持几乎为零；融资政策支持方面，只有在《农村资金互助社管理暂行规定》中提出了“允许农村资金互助社向商业银行等融资”，在执行中，往往由于农村资金互助社规模小、问题多以及商业银行基层机构权限所限等因素制约，难以有效发挥作用。另一方面，税收优惠幅度太小。2009年以前，我国不存在有关新型农村合作金融方面税收优惠政策；2009年初至2013年底，仅有针对农信社和农村资金互助社的关于减征营业税的税收优惠政策，而且税收优惠幅度非常小。目前，涉及农村合作金融的税收优惠政策，集中体现在2014年底下发的《关于延续并完善支持农村金融发展有关税收政策的通知》（以下简称《通知》）中。《通知》打破了以往税收优惠适用对象过窄的局面，基本涵盖了所有类型农村合作金融；扩大了享受税收优惠的贷款范围，将享受税收优惠的农户小额贷款的金额由“5万元（含）以下”提升到“10万元（含）以下”；但是，优惠幅度仍然太小。政府政策扶持力度不够或缺失，一定程度上助长了农村合作金融资金来源存款化、资金运用贷款化倾向的发展。

（三）金融监管不科学

农村合作金融有序健康的发展需要科学合理的金融监管机制。科学的监管不仅能使农村合作金融组织获得合法地位、得到国家政策及法律保护，而且可以助其有效化解运营中产生的金融风险。实践中，一些地方政府已开始积极履行职责，并对推动农村合作金融健康发展发挥了积极作用。然而，目前在监管方式和范围上仍存在诸多问题，农村合作金融监管的科学性还有待进一步提高。一是在监管方式上，对农村资金互助社实施了过严的审慎监管。合作事业以社员的自助为基础，自助的特性决定了在管理上，主要依赖于自主、自我管理。按照《农村资金互助社管理暂行规定》，银监分局主要负责对其监管，由于人员有限、监管力量不足等诸多因素的制约，监管机构采取了比照商业银行的审慎监管。这种监管不但没有降低风险，而且还产生了副作用，如金融抑制。二是在监管范围上，对非正规金融存在监管真空。由于银监部门坚持“谁审批，谁监管”而不予以监管，农委或农工办“只批不管”，工商部门只管注册登记，公安部门更不会主动实施监管，使得新型农村合作金融组织处于监管的真空。笔者认为监管真空的存在，是导致“山寨银行”、高利贷等金融乱象丛生、金融风险频发的重要诱因。

（四）法制建设滞后

一是关于农村非正规合作金融发展的法律法规缺失。当前，我国涉及农村合作金融的法律法规，主要包括《农村资金互助社管理暂行办法》以及散见于《银行法》、《银行业监督管理法》、《存款保险条例》等金融法律法规中的相关条文。《农村资金互助社管理暂行办法》仅适用于农村资金互助社，《存款保险条例》仅将农村信用社纳入“投保机构”范围，其它金融法律法规涉及农村非正规合作金融的规定更是空白。法律法规的缺失，导致农村非正规合作金融开展业务活动找不到法律遵循，金融乱象的发生自然难以避免。二是已有相关法律法规约束力不强。涉及农村合作金融的法律法规，目前大多为行政法律和部门规章，层级低、约束力不强，难以充分发挥对农村合作金融发展的规范与引导作用。三是部分条款设置不够科学。有些条款门槛设置过高、限制过严，有些条款对相关问题规定不充分。比如，央行对商业银行资本充足率的要求为4%，但是按照《农村资金互助社管理暂行办法》，农村资金互助社发放贷款总额却不能超过其净资本的15%，这一要求明显更高、限制更严，致使其自有资金不能充分使用，贷款能力、盈利能力双降。此外，还存在对“一人一票制”规定适用的范围太宽，对多票权的限制不够，等等。法律制度规范缺乏，容易导致农村合作金融发展中出现社员权益受到侵犯和参与管理积极性不高等问题，从而影响农村合作金融的健康有序发展。

此外，人才培养与合作意识培育有待加强。培育农民的合作金融意识以及为农村培育合作金融经营管理人才，也是政府的职责所在。一些地方政府由于认识不到位，在合作金融人才培养、合作金融意识培育上重视不够、投入不足，造成农民合作意识薄弱、经营管理人才缺乏，进而也会影响农村合作金融健康有序发展。

三、完善政府在农村合作金融发展中角色的建议

农村合作金融是有效满足“三农”金融需求的重要供给主体，各级政府要高度重视大力支持，坚持有限干预原则，采取差异化策略、实施分类改革。引导其以服务“三农”为宗旨，在强调“互助性、内部性、社区性”的基础上，实现健康发展。具体建议如下：

（一）加大政策扶持力度

一要增强财政资金支持。一方面，建议整合部分专项扶农资金通过农村合作金融组织系统下达到扶助对象，从而一定程度上缓解资金短缺问题；另一方面，机会成熟后，可以考虑政府以投资方式参股农村合作金融组织，组建官民合股的农村合作金融机构，给予更多资金支持。二要加强融资政策帮扶。一方面，推动建立与商业金融等金融机构的衔接机制，鼓励农村合作金融将季节性富余资金存放于以商业银行为主的其它金融机构，后者积极帮助前者解决资金需求旺季的资金短缺问题。另一方面，尽快出台相关指导意见，促进信用合作与生产、购销合作的融合共生发展，努力将信用合作嫁接在社区和产业链上。三要加大税收优惠扶持。进一步增加税种范围、加大优惠幅度，使得各类农村合作金融均获得更多范围、更大程度的税收优惠政策支持。四要适时放开对农村资金互助社设立的审批限制。待时机成熟后，一方面逐步允许符合条件的非正规合作金融注册成立；另一方面，鼓励具有地缘或生产经营有关联性的农户积极联合注册成立。

（二）科学化金融监管

一要不断强化地方政府的监管之责。要不断完善双层金融监管机制，进一步强化地方政府的农村合作金融监管主体责任。省级政府应尽快研究制定加强监管实施意见，特别要明确农村非正规合作金融的监管主体及其监管职责，同时积极引导市、县级政府认真细化责任，科学实施分层次、灵活性的金融监管，切实做好监管工作。二要转变监管方式，逐渐由审慎监管转变为非审慎监管方式。农村合作金融是农民自发形成的金融互助活动，具有市场内生性特征和自我风险防范机制。地方政府应尊重、相信其自我管理和发展能力，鼓励其健康发展。实施非审慎监管，核心是要为农村合作金融发展构建良好的制度环境，要探索实行负面清单管理，只要不冲破底线，就任由其自主发展。实施非审慎监管，重点和难点是监测互助资金的流动。鉴于农村合作金融组织的资金主要存放于农信社，可以采取政府购买服务的方式，委托农信社对互助资金流动状况监测，一旦出现异常现象及时向当地政府报告，以便相机抉择实施科学有效监管；此外，还要委托社会中介机构，对互助金信息披露的真实、准确性进行审计监督，进一步为地方政府实施有效监管提供科学依据。

（三）加快法制建设进程

短期来看，应尽快修订完善已有法律法规。要重点加强对《农民专业合作社法》、《农村资金互助社管理暂行办法》和《存款保险条例》等法律法规的修订和完善，将符合条件的农民合作社内部开展的资金互助纳入《农民专业合作社法》、将符合条件的农村合作金融组织均纳入《存款保险条例》，赋予他们同样的法律地位，享受更多的政策优惠，接受更科学的监督约束；本着“既保护好普通社员的利益，又能调动能力社员或管理人员的积极性”原则，科学修订《农村资金互助社管理暂行办法》中“一人一票制”适用范围、多票权的限制、主管机关对理事、董事等管理人员滥权行为的监督管理权限。长期来看，应加快制订《合作金融法》。鉴于我国农村合作金融种类较多以及已有相关法律法规层次低、约束力不强的客观实际，建议尽快出台《合作金融法》，把各类型合作金融均纳入该法律制度框架，对组织性质、地位、宗旨以及组织内成员的来源范围予以规定，对经营自主权、内部资金互助机制、系统性风险防范机制、法人治理结构、监管体制等予以明确，从而既也有助于进一步规范管理、又提升了法律的约束力。

（四）不断加强人才培养和合作意识培育

一方面，要大力推广合作金融观念的宣传教育。各地方政府要积极借助新闻媒体宣传、文艺小品表演、免费发放材料等多种形式载体，大力宣传合作金融理念，提升农民合作金融意识。另一方面，要强化合作金融知识培训。农村合作金融的主要成员是农民，他们的金融经营管理能力普遍较弱，这使合作金融的健康发展受到了很大的限制。因此，地方政府要加强对农民的合作金融知识培训，使他们全面、深入了解农村合作金融特点、治理机制、运行管理以及风险防范等知识，使他们中的一部分人切实掌握一定的管理技能与合作金融风险防范、应急处理等技术，确保经营管理能力显著提升。

此外，还应大力推进农村“三权分置”改革、农地经营方式创新，积极构建协调发展的合作经济体系，不断完善农村社会保障体系，努力优化生态环境。

［1］李勇坚，王弢.中国“三农”互联网金融发展报告（2016）［M］.北京：社会科学文献出版社，2016.

［2］白钦先，杨焱.中国农村信用社未走上合作金融道路的历史与文化视角分析［J］.西南金融，2014（12）.

［3］蓝虹，穆争社.我国农村信用社改革绩效评价——基于三阶段DEA模型Malmquist指数分析法［J］.金融研究，2016（6）.

［4］王静.农村资金互助社状况——以瑞安汇民农村资金互助社为例［J］.中国金融，2016（13）.