农村地区普惠金融法律体系的构建

2018-01-23孙茂霖

职工法律天地 2018年16期

孙茂霖

（201100 华东师范大学法学院上海）

普惠金融又称包容性金融，其核心在于全方位、高效地为社会所有阶层提供金融服务，但实际上，大型企业、城市居民、高收入群体更容易获得金融服务，而广大农村地区和农村居民则长期被排斥在普惠金融范围以外。在此背景下，党中央特别强调了发展农村普惠金融的重要性，并做出了多项指示与举措，以切实维护农村居民的根本利益，在此过程中，加强普惠金融法制保障建设，是一个突出且紧迫的问题。

一、农村地区普惠金融发展状况

截止到2017年年底，我国金融机构的网点已经覆盖到了所有县和大多数乡镇，金融服务己覆盖所有乡镇，涉农贷款年均增速高达23%，比同期各项贷款的增速高出5个百分点。同时，2017年，获得信贷支持的农户数量高达8500多万，承保农作物面积接近10亿亩，占全国农作物面积的40%。

可以说，我国农村地区的普惠金融已经得到了初步的发展，但尚未构建起一个全覆盖、高质量、多层次地农村金融体系。同时，随着农村地区普惠金融的发展和完善，加强农村普惠金融法律保障的呼声和现实需求越来也高，越来越迫切。

二、农村地区普惠金融法律保障现状

1.普惠金融的专门立法缺失

目前，我国还没有专门针对农村普惠金融的立法，只有一部尚处于可行性研究阶段的《农村金融促进法》，这直接导致农村普惠金融的法律保障存在巨大缺失。而反观发达国家，德国有《德国合作银行法》等多部法律来服务金融监管体系；美国有《农场抵押贷款法》《农业信贷法》等关于农村金融的法律；即使是同时发展中国家的印度，也有多部法律来管理农村金融。

2.现有法律针对性不强

目前，我国用于管理农村金融的法律包括《商业银行法》《中国人民银行法》等，但这些法律的管理范围是传统金融，缺少专门针对农村普惠金融的法律规范。虽然农村金融与传统金融有很多相似之处，但是其也存在很多特殊性，现阶段的法律并不能更贴合的服务农村金融管理。

3.法律法规效力等级低

随着农村普惠金融的不断发展，相关机构与部门出台了大量通知和管理办法用于指导农村地区普惠金融的发展，如《中国银监会办公厅关于进一步将爱情农村中小金融机构安全防范工作的紧急通知》等，这类通知和办法知识规范性文件或部门规章，管理对象局限于金融服务的提供者（如小额贷款公司、农村金融机构等），并不具备法律效力，其对于农村金融的管理也很不全面。

三、农村地区普惠金融法律体系的构建建议

加强对农村普惠金融的针对性立法主要有三个方面:

一是要加快建立并颁布《农村金融促进法》，以此为基础逐步构建农村普惠金融法律框架体系，确立农村普惠金融的基本法律制度与原则，对农村普惠金融服务中的服务提供者、服务需求者和监管者都做出权责利约束。要重点解决农村资金外流、抵押担保难度大、土地承包经营权等农村金融领域的难点问题，确保广大农民与金融机构的合法权益，防范农村金融的潜在风险。

二是加强对农村金融消费者的立法保护。农村普惠金融的服务需求者一般是农民，这一群体普遍文化水平不高，对金融知识不了解，法律意识也不强，难以识别金融风险，是金融风险的易受害群体，同时，他们在自身利益受到侵害后也很可能选择极端手段维护自身权益。对此，有必要规范金融机构的收费行为，加强透明化建设，要求人民银行、银保监会等建立专门的农村普惠金融消费者保护机制，成立消费者保护部门。

三是用立法来理顺农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等机构的管理机制，提升农村金融服务机构的资本实力与服务能力，使农村普惠金融机构更好地发挥贴近农户、扎根基层的服务主力军作用。