我国农村土地产权制度之剖析*

张 霞

1.四川省社会科学院区域经济与城市发展研究所，四川 成都 610071；2.四川大学公共管理学院，四川 成都 610065

我国的土地产权制度已经经过了多次变革。在新中国建立初期，党就领导了声势浩大的土改运动，为广大农民群众分配宝贵的土地资源，土地完全归农民所有。但是，农民群众所得到的并非全部产权，而只是得到了土地使用权。此后，我国在1956年启动了农业领域社会主义改造，通过农业合作化开发，将属于农民个人私有的土地转变为属集体所有，从按劳分配又变为平均分配。到了上个世纪八十年代初，我国农村土地产权制度又转化为家庭联产承包责任制。土地制度变革导致我国农村地区的土地关系性质出现了根本变化。如今，土地流转是对我国土地产权制度的新一轮调整，不仅在促进农业发展与维护国民经济稳定等方面具有非常大的价值，而且还为我国工业化、信息化的发展提供了极大的帮助。十九大报告提出“深化农村土地制度改革”，农村土地制度成为破解农村发展，实现“乡村振兴战略”的关键。

一、我国农村土地产权制度的鲜明特点

一是农村地区土地投入的外部性特点。与城市土地产权比较起来，农村土地投入具有非常强的外部性。这是因为农村地区的土地投入无法如同城市土地投入那样在短期之内就得到回报，而又难以为投入人单独所占有。农村地区的土地投入除了农产品归农民个人所有以外，其他收益无法为农民群众所独自占有。因此，就一定程度上来说，农民在土地上的收获除了农产品之外，是保护了当地的环境。当然，因为农村土地的产权缺少稳定的效益，所以往往会出现土地投入上的短视现象，造成农药、化肥被滥用，以至于出现了面源污染，危及到了整体生态环境。二是农村地区土地管理的高成本特点。和城市土地比较起来，对农村土地进行管理的效益不高，难以和城市土地的效益相比较，这也对实施土地产权制度改革产生了促进作用。和短时间内的成本收益比较起来，长期制度性的成本也相当高，各类博弈和审查会耗费非常多的资源，而且还会对农村土地的投入形成挤出效应，妨碍到农村人群的城镇化。三是农村地区土地的社保功能特点。在如今全民社保体系尚未建成之时，农村土地不但承担了农业生产方面之职能，而且还承担了一些社保方面的职能。和城市人群比较起来，农民群众缺少除了土地以外的别的社会保障。对农民而言，土地不仅是其目前的全部生计，而且还涵盖了对自身未来的管理。所以农村土地产权制度变革一定要顾及农民群体的社保体系建设问题，否则就无法取得好的效果。

二、我国农村土地产权制度存在的主要问题

如今我国所实施的农村土地产权制度为家庭联产承包责任制。其在上个世纪八九十年代发挥了推动农村地区生产力开发之作用，而且已经成为我国目前土地产权制度的重要基础。但在经济社会持续发展的状况下，该制度的诸多内容已经无法适应于目前农业发展的要求，所以就很有必要对并不适应于当前农业生产力发展的内容实施变革。从整体上看，我国的农村土地产权制度具有的矛盾为小农经济视野下的家庭联产承包责任制与现代农业视野下的规模化需求之矛盾。该矛盾的不断发展造成了农村土地产权制度变革的一系列问题。一是土地处于碎片化经营之中的问题。目前以联产承包责任制为主要方式的土地产权制度导致的一大问题是土地过于碎片化。依据一项统计，我国目前每块耕地的平均面积只有1.7亩，部分农村的每块耕地面积还不到0.5亩。土地不但在分布上有碎片化现象，而且在流转过程中也会出现碎片化状况。我国农村土地的经营方式即便是从农耕社会视角考虑也具有规模太小而造成的生产成本过高问题，在如今的工业化时代，该经营方式会对国民经济的发展造成极大的制约。二是农村土地产权主体变动过大的问题。在如今的体制之下，农村地区的土地所有权与使用权彼此分离。所有权为村集体所有，使用权则是家庭或者别的承包主体所有的。农村土地的所有权往往不会改变，但使用权则因为被承包年限和别的因素加以影响而在持续变动。鉴于现代农业的快速发展，此类频繁变动造成了十分不利的影响，导致许多非农业投资十分不稳定，以至于投资者停止了拓展投资的规模，且已有投资也会因为土地使用权时间受限而出现到期被收回之风险。三是土地流转权被限制的问题。实际上，如果农村土地产权能够实现自由流转，那么基于市场经济的规律，会向最能提升土地利用率的规模化趋向加以发展。但依据目前的土地产权机制，农村土地的所有权属于集体或者国家所有，法律许可流转的仅有农村土地的使用权。即使是使用权，在流转中也会受到法律的各类制约，所以作用相当地有限。

三、推进我国农村土地产权制度变革的几点对策

(一)结合实际逐步摸索土地制度制度变革

我国是中国特色社会主义国家，在实施土地产权制度变革时也应紧密加以结合，不可沿用资本主义国家圈地运动的形式来推进市场化。我国农村人口众多，农民群众的切身权益事关农村甚至国家的整体稳定。所以，我国的农村土地产权立法必须运用政策先行和立法跟进之方式，严格遵循法律规定，由全国人大常委会批准等。在目前的农村土地产权制度体系之下，要全面考虑该政策在执行中的法律配套问题，从而切实避免出现新问题。

(二)运用土地流转之动力来提升农民群众的参与热情

主要表现为以下三个方面：一是要促进农村产业结构的改进与优化，致力于开发第二产业和第三产业。应当在发挥政府引导作用的基础上，全力发挥市场在对各类资源进行配置当中所具有之基础性的作用。要积极开发高新技术类产业，重点抓好第一产业具有的基础性作用以及第二产业具有的主导性作用，并且积极推动第三产业实现可持续发展。在推动制造业和建筑业等第二产业开发的进程之中，应当积极引入运用新方法与新技术，这样不仅能降低对环境造成的污染，而且还能提升产品所具有的附加值。涵盖了服务业的第三产业的开发更是无法脱离现代理念之支持。通过积极发展第二产业与第三产业，能够培养出更多的高新技术类人才，进而提升技术含量，反之还能够为第一产业的发展带来一流设备以及一流技术人员，进而推动集约式经营的发展。二是要增加农业领域的财政支出。如今，农民群众的收入状况在相当大的程度上由气候条件等因素来决定。为切实转变该现状，在最大限度上减少因为自然灾害而给民众产生的损失，必须增加对农业产业的投入程度，提升防范与抵御自然灾害之能力。政府部门要提升农业财政支出的力度，通过兴修水利和改造农田来强化对河流的治理，切实降低水灾对于农田造成的破坏强度，努力开发高效能节水型农业，大力发展节水类灌溉设备，提高农业生产方面的收入。当然，还要全力改变陈旧滞后的农业生产模式，使用先进农业技术，大力推广与应用新型设备，让农业产业能够实现高效化运作，积极促进农业产业的现代化。要将自主创新放在最重要的位置来抓，认真抓好农业新技术以及新产品的研发工作，实现农村经济的新发展。三是要推进城镇化发展进程以改进农民群众的生活环境。开发小城镇是中国农村实现城市化的重中之重，它缩短了农民群众和城市间的彼此距离，能够让农民群众接受到城市的现代生活方式、文化素养，从而提升了农民群体的生活质量，也改进了这一群体的生活境遇，让其能够更有信心地进入到城市之中，促进当地农村经济的可持续发展。

(三)不断加大农村土地流转的市场化力度

实施土地流转之目的是更好地适应于生产力发展之所需，而只有实现了土地流转的市场化，才能够更好地发展社会生产力。在土地进行流转时，应当逐渐降低对农村地区产权流动之管制力度，更好地体现市场自发调节之特征，运用好市场经济的规律来实现农地资源的合理配置，让土地资源集中至高效使用者手中，从而在最大限度上提升农业生产率，提升农民群众的经济收益。

(四)创建城乡一体化的社会保障体系

我国要想真正地实现农村土地产权的市场化运作，就一定要解决好目前农村社保机制不够完善的问题。所以，应当创建城乡一体化的社保体系，把全部农民列入到全国范围内统一的社保机制之中，并且为其在农村土地产权实现市场化之后而丧失土地使用权时予以基本的生活性保障，这也是实施农村土地产权变革一定要实施的政策。而此类保障涵盖了失地农民的最低生活保障、养老保险以及医疗保障。笔者觉得应当分不同步骤加以实施。一是要在目前的农村合作医疗机制前提下，把其与城镇合作医疗加以合并，从而形成城乡统一的医疗保障机制。二是要以当前的农村低保机制为前提，逐步把其改造为养老保障机制，并与城镇养老保险机制加以合并，构建起全国统一的养老保险机制。唯有如此，才能进一步消除城乡二元对立体制，让农村土地的使用权进入到市场之中，让农民群众的权利真正得到保障。

四、结语

综上所述，我国农村土地产权制度变革的目的是要保证农业产业发展与农民群众的切身权利得到落实。所以，我国农土制度改革一定要以确保农业产业生产与农民群众的权利得到维护为基础，这就需要在制度安排上不仅要关注到农业产业，而且还应当将农民群众的利益放在心上。对农业生产而言，土地产权机制之设置必须考虑到经营权流动状况。当然，还要看到农民群众的权利涵盖了生存、居住、迁移以及退出等权利。通过农村土地产权制度变革，农民群众不但能够便捷地退出农业领域，而且还可依靠自身努力在城市中生活。同样，城市民众也可选择进入到农业生产领域之中并得到必要之保障。